Allgemeinverfügung des Bezirksamtes Neukölln von Berlin zur Untersagung des Inverkehrbringens von nikotinhaltigen Lebensmitteln

Zum vorbeugenden gesundheitlichen Verbraucherschutz wird gemäß Art. 138 Abs. 1 S. 1 lit. b, Abs. 2 S. 1 lit. d der Verordnung (EU) 2017/625 i.V.m. § 39 Abs. 1, Abs. 4 Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) folgende Allgemeinverfügung erlassen:

1. Das Inverkehrbringen von Nikotin als Lebensmittel und Lebensmitteln, denen Nikotin zugesetzt wurde, wird untersagt. Hiervon ausgenommen sind von der Europäischen Union zugelassene (neuartige) und in der Unionsliste aufgeführte Lebensmittel gemäß Art. 6 Abs. 2 VO (EU) 2015/2283.

2. Die Untersagung gilt für alle ansässigen Lebensmittelunternehmen mit Sitz, Niederlassung, Verkaufsstelle sowie vergleichbaren Stellen, über die ein Inverkehrbringen – über den stationären Handel als auch Internet- und Versandhandel – der durch diese All¬gemein¬ver-fügung betroffenen Produkte erfolgt, im Zuständigkeitsbereich des Bezirksamtes Neukölln von Berlin.

3. Die vorstehenden Anordnungen unter 1.-2. sind sofort vollziehbar.

4. Die Allgemeinverfügung tritt am Tage nach der öffentlichen Bekanntmachung im Amtsblatt von Berlin in Kraft.

Begründung

Ermächtigungsgrundlage für die Anordnungspunkte zu 1. bis 2. im Rahmen einer Allgemein-verfügung ist Art. 138 Abs. 1 S. 1 lit. b, Abs. 2 lit. d der Verordnung (EU) 2017/625 i.V.m. § 39 Abs. 1, Abs. 4 LFGB i.V.m. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung (VwVfG Bln) i.V.m. § 35 S. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Hiernach kann die zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um einen Verstoß gegen das Lebensmittelrecht zu beenden und erneute Verstöße dieser Art verhindern. Die Maßnahmen können entsprechend auch zur Verhütung eines künftigen Verstoßes sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung ergehen.

Die Zuständigkeit für den Erlass dieser Allgemeinverfügung ergibt sich aus § 38 Abs. 1 S. 1 LFGB i.V.m. § 4 Abs. 2 Allgemeines Zuständigkeitsgesetz (AZG) i.V.m. § 2 Abs. 4 Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz (ASOG) i.V.m. Nr. 16 a Abs. 1 lit. a Zuständigkeitskatalog Ordnungsaufgaben (ZustKatOrd). Hiernach sind die Berliner Bezirksämter für die Aufsicht über den Verkehr mit Lebensmitteln zuständig und damit auch für den Vollzug des Lebensmittelrechts.

Gemäß Art. 6 Abs. 2 VO (EU) 2015/2283 (sog. Novel-Food-Verordnung) dürfen nur zuge-lassene und in der Unionsliste aufgeführte Lebensmittel nach Maßgabe der in der Liste festgelegten Bedingungen und Kennzeichnungsvorschriften als solche in den Verkehr gebracht werden oder auf und in Lebensmitteln verwendet werden. Entsprechende Einträge für Nikotin als Lebensmittel und Lebensmitteln, denen Nikotin zugesetzt wurde, fehlen jedoch. Diese Lebensmittel sind folglich nicht verkehrsfähig.

Der Verkauf von Lebensmitteln, die nicht verkehrsfähig sind, stellt einen Verstoß gegen unionsrechtliche und nationale lebensmittelrechtliche Vorschriften dar, der verhindert werden muss. Dies kann nur durch eine Untersagung des Inverkehrbringens der entsprechenden Produkte erreicht werden.

Die Untersagung dient zudem dem Schutz der Gesundheit der Verbraucher. Nicht zugelassene Lebensmittel sind nicht hinreichend auf Gesundheitsgefahren überprüft worden. Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass der Verzehr entsprechender Lebensmittel die Verbraucher an deren Gesundheit schädigen kann. Auch dies kann nur durch eine Untersagung verhindert werden. Ein milderes Mittel zur Erreichung des Zwecks besteht nicht. Die Untersagung ist insbesondere unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auch angemessen, da nur dadurch das Inverkehrbringen von nicht zugelassen neuartigen Lebensmitteln verhindert werden kann und somit das Ziel des Schutzes der menschlichen Gesundheit und der Verbraucherinteressen eine besondere Bedeutung zukommt.

Die Untersagung des Inverkehrbringens entsprechend dem Anordnungspunkt zu 1. ist auch angemessen und verhältnismäßig, da diese nur dazu dient, ein bereits gesetzlich normiertes Verbot durchzusetzen.

Konkretisierung

Zu 1.
Lebensmittel sind gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) 178/2002 alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass sie in verarbeitetem, teilweise verarbeitetem oder unverarbeitetem Zustand von Menschen aufgenommen werden. Dies ist bei der Einzelsubstanz Nikotin und den Lebensmitteln, denen Nikotin zugesetzt wurde, der Fall.

Für die Einzelsubstanz Nikotin wurde bisher kein nennenswerter Verzehr vor dem 15.05.1997 belegt. Aus diesem Grund handelt es sich bei Nikotin, das aus der Tabakpflanze isoliert wurde, um ein neuartiges Lebensmittel im Sinne des Art. 3 Abs. 2 Buchst. a Ziffer iv) VO (EU) 2015/2283 bzw. bei synthetisch hergestelltem Nikotin um ein neuartiges Lebensmittel im Sinne des Art. 3 Abs. 2 Buchst. a Ziffer i) VO (EU) 2015/2283.

Gemäß Art. 6 Abs. 2 (VO) 2015/2283 dürfen in der EU nur zugelassene und in der Unionsliste aufgeführte neuartige Lebensmittel nach Maßgabe der in der Liste festgelegten Bedingungen und Kennzeichnungsvorschriften als solche in Verkehr gebracht oder in und auf Lebensmitteln verwendet werden. Dies dient dem Schutzzweck, Verbraucherinnen und Verbraucher vor eventuellen Risiken neuer, in der EU bisher nicht verzehrter Lebensmittel zu schützen. Im Rahmen des Zulassungsverfahrens werden neuartige Lebensmittel einer umfassenden gesundheitlichen Bewertung unterzogen. Voraussetzung für eine Zulassung ist, dass das neuartige Lebensmittel auf der Grundlage der verfügbaren wissenschaftlichen Daten kein Sicherheitsrisiko für die menschliche Gesundheit mit sich bringt; die Verbraucherinnen und Verbraucher nicht irregeführt werden und dass bei vorgesehenem Ersatz eines anderen Lebensmittels sein normaler Verzehr für den Verbraucher in Bezug auf die Ernährung nicht nachteilig wäre.

Welche neuartigen Lebensmittel bisher eine Zulassung erhalten haben, geht aus der Durchführungsverordnung (EU) 2017/2470 (sog. Novel-Food-Katalog) zur Erstellung der Unionsliste der neuartigen Lebensmittel hervor. Nikotin als Lebensmittel ist im Novel-Food-Katalog der Europäischen Kommission bisher nicht gelistet und bedarf somit einer Zulassung nach der Novel-Food-Verordnung. Das Fehlen eines Eintrages im Novel-Food-Katalog weist auf einen fehlenden Antrag auf Zulassung von Seiten der Inverkehrbringer hin. Da eine Zulassung von Nikotin als neuartiges Lebensmittel bisher nicht erfolgte, ist es somit verboten, nikotinhaltige Produkte als Lebensmittel in den Verkehr zu bringen oder in und auf Lebens-mitteln zu verwenden.

Hervorzuheben sind in diesem Zusammenhang Nikotinbeutel (sog. Nicotine Pouches), die erst seit kurzem vermarktet werden und Nikotin als wertbestimmende Lebensmittelzutat enthalten. Die Beutel werden bei bestimmungsgemäßem Verzehr vom Verbraucher zwischen Oberlippe und Zahnfleisch oder in der Wangentasche platziert und einige Zeit dort belassen, während Nikotin und Geschmacksstoffe freigesetzt werden. Das Nikotin wird im Wesentlichen über die Mundschleimhaut aufgenommen. Da dieses – hier beispielhaft genannte – Erzeugnis zur oralen Anwendung und Aufnahme darin enthaltener Stoffe durch den Menschen bestimmt ist, handelt es sich um ein Lebensmittel im Sinne des Art. 2 VO (EG) 178/2002.

Nicht von der Allgemeinverfügung erfasst werden Lebensmittel, die Nikotin aus natürlichen Quellen in geringen Mengen enthalten (z.B. Gattung Solanum – Tomate, Kartoffel). Ebenfalls nicht erfasst werden sogenannte Nikotinkaugummis oder ähnliche Präparate, die im Rahmen von Nikotinersatztherapien eingesetzt werden und als Arzneimittel einzustufen sind. Auch aus-ge¬nommen sind von der Europäischen Union zugelassene (neuartige) und in der Unionsliste aufgeführte Lebensmittel gemäß Art. 6 Abs. 2 VO (EU) 2015/2283, die unter Anordnungspunkt 1 fallen.

Zu 2.
Zur Wahrung des Verbraucherschutzes, zur Verhütung von Gesundheitsgefährdungen und zur Durchsetzung der Vorschriften des Lebensmittelrechts umfasst die Untersagung sowohl den stationären Handel als auch den Versandhandel und/oder den Verkauf im Internet (sog. Onlinehandel) im Geltungsbereich dieser Allgemeinverfügung. Eine Unterscheidung zwischen den verschiedenen Verkaufs- bzw. Vertriebswegen wäre nicht zweckdienlich. Dabei ist es unerheblich, ob das Inverkehrbringen entgeltlich oder unentgeltlich geschieht. Ein milderes Mittel zur Erreichung dieses Zwecks besteht nicht.

Zu 3.
Gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) wird die sofortige Vollziehung der Anordnungspunkte 1. und 2. angeordnet. Danach kann die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten angeordnet werden. Widerspruch und Klage gegen diese lebensmittelrechtliche Verfügung haben damit keine aufschiebende Wirkung.

Ein besonderes öffentliches Interesse für die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist hier gegeben. Eine aufschiebende Wirkung im Falle der Einlegung von Rechtsbehelfen gegen diese Allgemeinverfügung ist nicht hinnehmbar. Das Inverkehrbringen der unter 1. benannten Produkte ist bereits gesetzlich untersagt. Diese Allgemeinverfügung dient allein dem Zweck, das gesetzliche Verbot durchzusetzen.

Des Weiteren muss befürchtet werden, dass gesundheitliche Schäden für den Endverbraucher auftreten können, da die entsprechenden Lebensmittel die nötigen Zulassungsverfahren nicht durchlaufen haben. Ein wirksamer Verbraucherschutz wäre für die Dauer eines Rechtsbehelfs-verfahrens nicht gewährleistet.

Das Ziel der VO (EU) 2015/2283 besteht darin, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts sicherzustellen und gleichzeitig ein hohes Niveau beim Schutz der menschlichen Gesundheit und der Verbraucherinteressen herbeizuführen. Daher sind die strikten Vorgaben zum Inverkehrbringen von neuartigen Lebensmitteln einzuhalten und in Folge dessen das Inverkehrbringen von Nikotin als Lebensmittel und Lebensmitteln, denen Nikotin zugesetzt wurde zu unterbinden. Die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage würde das angestrebte Ziel verhindern.

Mit Blick auf die überragende Bedeutung des Gesundheitsschutzes kann die Bestandskraft der Allgemeinverfügung auch vor dem Hintergrund etwaiger wirtschaftlicher Nachteile für die Betroffenen nicht abgewartet werden. Dabei ist nicht von Bedeutung, ob der Nachweis erbracht ist, dass von ihren Produkten eine konkrete Gesundheitsgefahr ausgeht. Das Verbot in Art. 6 Abs. 2 VO (EU) 2015/2283 dient gerade dazu sicherzustellen, dass kein neuartiges Lebensmittel in Verkehr gebracht wird, bevor es das in Art. 10 ff. VO (EU) 2015/2283 geregelte Genehmigungsverfahren, in dem es auf mögliche Gesundheitsgefahren hin bewertet wird, durchlaufen hat.

Zu 4.
Die Allgemeinverfügung wird gemäß § 1 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 41 Abs. 3 S. 2, Abs. 4 VwVfG im Amtsblatt Berlin veröffentlicht und gilt ab dem auf die Veröffentlichung folgenden Tag als öffentlich bekannt gegeben.

Die öffentliche Bekanntgabe eines schriftlichen oder elektronischen Verwaltungsaktes wird dadurch bewirkt, dass sein verfügender Teil ortsüblich bekannt gemacht wird. In der orts-üblichen Bekanntmachung ist anzugeben, wo der Verwaltungsakt und seine Begründung eingesehen werden können. Der Verwaltungsakt gilt zwei Wochen nach der ortsüblichen Bekanntmachung als bekannt gegeben. In einer Allgemeinverfügung kann ein hiervon ab-weichender Tag, jedoch frühestens der auf die Bekanntmachung folgende Tag bestimmt werden. Von dieser gesetzlich vorgesehenen Möglichkeit wird vorliegend Gebrauch gemacht, um die Bevölkerung vor den möglichen Gesundheitsgefahren, die mit dem Inverkehrbringen der anordnungsgegenständlichen Lebensmittel verbunden sind, zu schützen.

Hinweis

Die Strafbarkeit und Ordnungswidrigkeit von Zuwiderhandlungen gegen diese Anordnung ergibt sich aus Art. 6 Abs. 2 und Art. 29 VO (EU) 2015/2283 i.V.m. § 3 Abs. 2 NLV (Neuartige Lebensmittel-Verordnung) i.V.m. § 59 Abs. 3 Nr. 2 lit. a oder bei fahrlässiger Handlung § 60 Abs. 1 Nr. 2 LFGB.

Zur Durchsetzung dieser Allgemeinverfügung können Zwangsmittel des § 8 Abs. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 9 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) angewandt werden.

Rechtsbehelfsbelehrung

Gegen diesen Bescheid kann innerhalb eines Monats nach seiner Bekanntgabe Widerspruch erhoben werden. Der Widerspruch ist schriftlich oder zur Niederschrift beim Bezirksamt Neukölln von Berlin –Ordnungsamt, Veterinär- und Lebensmittelaufsicht, Karl-Marx-Str. 83, 12040 Berlin oder in elektronischer Form mit einer qualifizierten elektronischen Signatur an die E-Mail-Adresse post@bezirksamt-neukoelln.de zu erheben.

Ein Widerspruch hat aufgrund der angeordneten sofortigen Vollziehung keine aufschiebende Wirkung. Das Verwaltungsgericht Berlin, Kirchstr. 7, 10557 Berlin, kann auf Antrag die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfes wiederherstellen (§ 80 Abs. 5 VwGO).

Im Auftrag

Wilcken
Leitender Amtstierarzt