Stadtplanung Allgemein - Einordnung

Die Einordnung der Stadtplanung in das System der räumlichen Planung

Die Stadtplanung ist räumlich auf ein bestimmtes Gebiet – das Stadtgebiet – beschränkt und dient der geordneten städtebaulichen Entwicklung des Ortes. Die planende Gemeinde muss bei der Festlegung ihrer Entwicklungs- und Planungsziele eine Vielzahl von Vorgaben beachten, die vom Bund, den jeweiligen Bundesländern oder anderen Fachplanungsträgern aufgrund ihrer besonderen Zuständigkeiten definiert werden. Die Obliegenheiten und Kompetenzen der übergeordneten Institutionen sind im Wesentlichen unter dem Begriff der Raumordnung und Landesplanung zusammengefasst und gehen weit über die örtliche Bezugsebene hinaus.

Die aus diesem überörtlichen Planungsauftrag resultierende entscheidende Aufgabe der Raumordnung sowie Landes- und Regionalplanung ist es deshalb, die Planungen der Kommunen bzw. der nachgeordneten (Gebiets)körperschaften durch Rahmenvorgaben zu koordinieren und miteinander in Einklang zu bringen. Leitbild dabei ist der in Artikel 72 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes (GG) beschriebene Planungsauftrag, die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse und die gleichmäßige Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland zu sichern und fortzuschreiben.

Zur Umsetzung dieses Verfassungsgrundsatzes wurde für die räumliche Planung in der Bundesrepublik ein Planungssystem mit unterschiedlichen Bezugsräumen – Stadt, Region, Bundesland, Bund, Europäische Union -, (förderalen) Hierachien und Zuständigkeiten entwickelt. Jede Planungsebene unterscheidet sich dabei inhaltlich insbesondere durch den Konkretisierungsgrad der jeweiligen Pläne und Programme. Die darin formulierten Planungsgrundsätze, Ziele und Maßnahmen gewinnen in der Regel mit abnehmender Größe des Bezugsraumes an Realitätsbezug, Präzision und Verbindlichkeit.

Die Europäische Raumordnung

In den letzten Jahren hat der Einfluss der Europäischen Union (EU) auf die Planungsabläufe in den Mitgliedsstaaten deutlich zugenommen. Dieses gilt sowohl für inhaltliche Einzelthemen als auch organisatorische Rahmenvorgaben. Da es sich hierbei jedoch häufig um sehr abstrakte strategische Forderungen an die Mitgliedsstaaten handelt, soll an dieser Stelle nur darauf hingewiesen werden, dass auf dieser Ebene insbesondere der Bund gefordert ist, die Vorgaben der EU in nationales Recht umzusetzen. Im Geflecht der Planungsebenen steht die EU also im Rahmen ihrer Rechtgebungs- und Handlungskompetenz über dem bundesdeutschen Raumordnungswesen und definiert gewissermaßen eine „europäische Raumordnung“.

Konkrete Auswirkungen auf die Stadtplanung – insbesondere die örtliche kommunale Bauleitplanung – können sich zum Beispiel aus den Regelungen der Flora-Fauna-Habitat Richtlinie (FFH-RL) oder der Vogelschutz-Richtlinie (V-RL) ergeben, wo insbesondere der Schutz zu Teilaspekten des europäischen Naturerbes geregelt ist.

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Die Raumordnung des Bundes

Das Grundgesetz bestimmt in Artikel 75 Nr. 4, dass der Bund unter bestimmten Voraussetzungen das Recht für die Raumordnung der Bundesländer besitzt. Der Bund nimmt dieses Recht durch das sog. Raumordnungsgesetz (ROG) wahr, in dem im Wesentlichen die Aufgaben und Ziele als Grundsätze der Raumordnung der Bundesrepublik Deutschland sowie die Regelungen für die Raumordnungsplanung in den Bundesländern formuliert sind. Die Grundsätze beziehen sich dabei insbesondere auf

• die Siedlungsstruktur
• die Stadtregionen und Zentren
• die ländlichen Räume und strukturschwachen Räume
• die Infrastruktur
• die Freiraumstruktur
• den Naturschutz
• die Wirtschaft
• Wohnen und Verkehr
  Die Grundsätze des ROG sollen alle an der räumlichen Planung beteiligten Akteure berücksichtigen. Dem einzelnen Bürger gegenüber haben sie jedoch keine Rechtswirkung.

Als gesamtstaatlicher Handlungsauftrag und hochrangige Zielsetzung ist die in § 1 des ROG formulierte Aufgabe zu beachten: „Der Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume sind zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern.“ Das Leitbild dabei ist „eine nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften großräumig ausgewogenen Ordnung führt.“ Anknüpfungspunkt für diese raumordnerische Zielbestimmung ist die anzustrebende Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse gem. Artikel 72 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes (GG), die eine länderübergreifende Regelung und Koordination/Steuerung erfordert.

Im ROG wird aber z. B. auch das Verhältnis der einzelnen Planungsebenen zueinander festgelegt. Danach hat jede Planungsebene die Vorgaben übergeordneter Ebenen zu beachten und entsprechend der Verbindlichkeit zu übernehmen. Gleichzeitig soll sie aber an den Planungen höherrangiger Ebenen beteiligt werden, bzw. ihrerseits nachgeordnete Ebenen an eigenen Planungen teilhaben lassen.

Für die örtlichen Planungsakteure ist dieses in der Fachwelt bezeichnete „Gegenstromprinzip“ ein wesentliches Merkmal der Zusammenarbeit mit übergeordneten Planungsbehörden und dient der Sicherung der kommunalen Selbstverwaltungsautonomie gem. Artikel 28 Abs. 2 GG.

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Die Raumplanung auf Landesebene

Die Konkretisierung der o. g. Grundsätze für einen bestimmten Raum erfolgt auf der Ebene der Bundesländer durch die Vorgabe von Zielen der Landesentwicklung. Diese sind im Gegensatz zu den Grundsätzen der Raumordnung verbindlich und von allen öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen zu beachten. Die Bundesländer füllen dabei den vom Bund vorgegebenen Rahmen aus und schaffen die notwendigen Organisationsvoraussetzungen. Es gehört dabei zur Aufgabe der Länder, die Ziele in sachlich und räumlich in sog. Raumordnungsplänen textlich und zeichnerisch für das gesamte Bundesland oder Teilräume des Landes vorzugeben und zu formulieren.

In Flächenbundesländern mit mehreren großen Städten bzw. zentralen Orten (Hinweis: der Begriff zentraler Ort beschreibt die Funktion und Bedeutung eines Ortes, die er für sein Umland oder die Region hat) sind zusätzlich sog. „Regionalpläne“aufzustellen. Deren Aufgabe besteht vor allem darin, die für das gesamte Bundesland geltenden eher abstrakten Ziele so auszuformen und zu detallieren, dass sie der örtlichen Durchführungsplanung einen konkreten Entwicklungsrahmen geben. Die Regionalplanung ist dabei keine eigenständige Planungsebene, sondern Bestandteil der Landesplanung.

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Die Auswirkungen und Vorgaben der Raumplanung von Bund und Ländern auf die örtliche Stadtplanung

Seitens des Bundes existieren keine unmittelbar und konkret wirksamen progammatischen Handlungsvorgaben für die örtliche Stadtplanung. Dieses resultiert aus der bereits oben beschriebenen rahmensetzenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes und der Stellung der Stadtplanung im System der räumlichen Planung in der Bundesrepublik. Auswirkungen auf die städtebauliche Planung im Stadtgebiet ergeben sich jedoch aus zahlreichen Fachplanungen für die der Bund die Verantwortung trägt. Dies sind z. B. die Planungen von Bundesfernstraßen, Luftverkehrs- oder Verteidigungsanlagen oder Vorgaben aus dem Bundesnaturschutzgesetz, die bei der Aufstellung von kommunalen Bauleitplänen besondere Bedeutung erlangen. Ein mittelbarer Einfluss des Bundes ergibt sich auch durch eine Beteiligung an der Hochschulbauförderung, der Forschungsförderung, der Bildungsplanung oder der Mitfinanzierung von Planungen und Maßnahmen. Dazu gehört z. B. die Städtebauförderung, die Wohnungsbauförderung oder die Gemeindeverkehrsfinanzierung.

Aus den Plänen und Programmen der Länder ergeben sich in unterschiedlichen Maße Vorgaben für die Stadtplanung. Soweit die Ziele als verbindliche Aussagen formuliert wurden und für räumliche Teilbereiche sachlich sogar differenziert und konkretisiert wurden, sind sie von der örtlichen – also kommunalen – Planungsbehörde zu berücksichtigen. Für die Festsetzung von Bauleitplänen verlangt das Baugesetzbuch in § 1 Abs. 4 sogar direkt, dass die Bauleitpläne der Gemeinden und Städte den Zielen der Landesplanung anzupassen sind. Inhaltlich beziehen sich die landes- und/oder regionalplanerischen Vorgaben häufig auf Standortaussagen z. B. zu überregionalen Ver- und Entsorgungsstandorten, Sonderflächen (z. B. Flughäfen), industriellen Großanlagen, Vorranggebieten für die Land- und Forstwirtschaft bzw. Windenergieanlagen, überregional bedeutsame Grünverbindungen oder Trassenführungen von Verkehrsanlagen.

Die Forderung nach Beachtung und Anpassung der Ziele der Landesplanung zwingt die Kommune nicht von vorneherein zum einfachen Nachvollziehen dieser Zielvogaben. Die Gemeinde hat vielmehr aufgrund der grundgesetzlich geschützten Selbstverwaltungsgarantie das Recht, die Art der Umsetzung und die Verwirklichung der Ziele in ihren Planungen pflichtgemäß auszugestalten. Der mögliche Rahmen der Ausgestaltung hängt dabei wesentlich vom Detaillierungsgrad der Vorgaben ab und führt häufig zu Konflikten zwischen der planenden Stadtverwaltung und der übergeordneten Landesplanungsbehörde.

vgl. auch unter Stadtplanung allgemein Raumordnung und Landesplanung in Berlin und Brandenburg

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