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Schulden des Landes Berlin: Stetiger Abbau für eine solide Zukunft

Schulden des Landes Berlin: Stetiger Abbau für eine solide Zukunft
In zahlreichen öffentlichen Haushalten von Bund, Länder und Gemeinden sind in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten Schulden aufgenommen worden. Diese dienten der Schließung der Lücke zwischen den jährlichen Einnahmen und Ausgaben. Durch diese Praxis sind mit der Zeit in einigen Haushalten Schieflagen entstanden. Der Schuldenstand erreichte bedenkliche Höhen, es mussten immer größere Mittel für den Schuldendienst aufgewendet werden.

Auch in Berlin hat diese Entwicklung des Schuldenstandes stattgefunden. Um dem bedrohlich hohen Schuldenstand zu begegnen, befand sich das Land – bis zum Ausbruch der Corona-Pandemie – seit einigen Jahren auf einem Konsolidierungskurs. Damit konnte bis Ende 2019 der weitere Anstieg der Schulden gestoppt und sogar der Abbau der Schuldenlast eingeleitet werden.

Aufgrund massiver Einnahmeeinbrüche und erheblicher Mehrausgaben im Zuge der Corona-Pandemie stieg die Verschuldung des Landeshaushalts im Haushaltsjahr 2020 jedoch stark an. Nachfolgend werden die wichtigsten Fragen zur Schuldenentwicklung Berlins beantwortet.

Wie hoch sind die Schulden des Landes Berlin?

Ende 2009 lag der Schuldenstand des Landes Berlin bei rund 63,7 Mrd. Euro. Dieses bedeutet, dass der 2011 begonnene Konsolidierungskurs mit einer Schuldenreduzierung von rund 5,4 Mrd. Euro bis Ende 2019 ein Ende gefunden hat: Die Kreditaufnahme zur Bewältigung der Corona-Pandemie ließ die Verschuldung des Landes auf einen neuen Höchststand ansteigen. Die nachfolgende Grafik zeigt die Entwicklung des Schuldenstandes in den vergangenen Jahren.

Wie kam es zum hohen Schuldenstand?

In den Jahren nach der Wiedervereinigung bis Mitte der Nullerjahre sind die Schulden des Landes Berlin stark angestiegen. Dieses hängt zum einen mit der besonderen historischen Situation zusammen. Nach der Wiedervereinigung ist Berlin in den Jahren 1991 bis 1994 aus der Bundeshilfe in den Verbund des Länderfinanzausgleichs überführt worden. Dieses hatte einen Einnahmeneinbruch von über 5 Milliarden Euro pro Jahr zur Folge. In der Konsequenz kam es zu einer jährlichen Neuverschuldung in einer Größenordnung von jeweils mehreren Milliarden Euro.

Maßgeblich zum Anstieg der Schulden trug auch eine verfehlte Wohnungsbaupolitik bei: Anstelle der überall sonst üblichen Kapitalsubventionierung fand in Berlin (West) seit 1969 das Prinzip der Aufwandssubventionierung Anwendung, dass nicht die Baukosten, sondern die laufenden Aufwendungen subventioniert. Damit wurde der öffentliche Haushalt anfällig für einen starken Anstieg der laufenden Kosten in der langen Tilgungsphase der Darlehen, der in den 1970er und 1980er Jahren tatsächlich eintrat.

Als dritter großer Faktor spiegeln sich in den Schulden des Landes auch die Erblasten aus der Krise der Berliner Bankgesellschaft wider.

War der Anstieg der Verschuldung Berlins etwas Einzigartiges?

Ja. Zwar stiegen auch in anderen Länderhaushalten und im Bund in den 1990er Jahren die Schuldenstände an. Allerdings war die Höhe des Schuldenanstiegs in Berlin im Vergleich zu den anderen Haushalten überdurchschnittlich stark. Beispiel: Die Schulden des Bundes sind zwischen 1990 und 2000 von 277,2 Mrd. EUR auf 701,1 Mrd. EUR gestiegen, d.h. ein Anstieg um das 2,5-fache innerhalb von 10 Jahren. In Berlin sind die Schulden im gleichen Zeitraum von 9,5 Mrd. EUR auf 42,4 Mrd. EUR gewachsen, d.h. ein Anstieg um das ca. 4,5-fache.

Unterscheidet sich Berlins Finanzbedarf von anderen Ländern?

Der Finanzbedarf Berlins ergibt sich unter anderem aus der Eigenschaft als Stadtstaat. Hier nimmt das Land – ebenso wie andere Stadtstaaten – Funktionen für das Umland wahr. Diese besondere Funktion wird auch im Zuge des Länderfinanzausgleichs berücksichtigt. Hier wird der erhöhte Finanzbedarf von Stadtstaaten wie Berlin anerkannt und zumindest zum Teil wieder ausgeglichen.

Da Berlin insgesamt zu den Ländern gehört, deren Finanzkraft unterdurchschnittlich ist, gehört es zu den Empfängerländern. Auch hatte Berlin historisch bedingt in einzelnen Bereichen überhöhte Ausgabenstrukturen. Dieses wirkt nach der Wiedervereinigung bis heute nach.

Wurde die Verschuldung Berlins "zu hoch"?

Ja. Als ein Maßstab kann hier die Verschuldung pro Einwohner/in dienen: Um die Schulden zwischen unterschiedlich großen und einwohnerstarken Ländern vergleichbar zu machen, wird der Schuldenstand auf die Zahl der Einwohner gerechnet.

Im Rahmen der Haushaltsüberwachung durch den Stabilitätsrat ist der Schuldenstand pro Einwohner als eine der Kennziffern definiert, die bestimmen, ob die Haushaltslage eines Landes nachhaltig stabil ist. Als kritisch gilt dabei eine Verschuldung, die im Fall von Stadtstaaten einen Wert von 220% des Länderdurchschnitts übersteigt. Berlin liegt trotz der erfolgten Konsolidierung noch immer über diesem Wert.

Was waren die Konsequenzen der hohen Schulden?

Das Land Berlin war zu einem strikten Konsolidierungskurs gezwungen. Die Nettokreditaufnahme wurde eingeschränkt, das Ausgabenwachstum begrenzt. Diese Maßnahmen wurden seit 2010 auch vom Stabilitätsrat überwacht.

Dieses Gremium des Bundes und der Länder überwacht die Haushaltslage der Länder. Aufgrund auffälliger Haushaltskennzahlen im Herbst/Winter 2010/2011 wurde eine Sanierungsvereinbarung für den Zeitraum 2012 bis 2016 abgeschlossen.

Der Stabilitätsrat hat in dieser Zeit die Konsolidierungsbemühungen und -erfolge Berlins wiederholt gewürdigt und das Land mit Beschluss vom 22. Juni 2017 offiziell aus dem Sanierungsverfahren entlassen.

Wie wurden Einnahmen und Ausgaben wieder angeglichen?

Im Zeitraum zwischen 1996 bis 2019 stiegen die Ausgaben der Stadtstaaten um rund 36%, Berlin konnte den Ausgabenanstieg auf 24% begrenzen. Die Einnahmen Berlins stiegen im gleichen Zeitraum um 70%, die Einnahmen der Stadtstaaten stiegen um 71%.

Kann Berlin seine Schulden mittlerweile tilgen?

Aufgrund der geringen Steigerungen bei den Ausgaben und dank der wachsenden Einnahmen wurde erreicht, dass die Gesamtausgaben seit 2012 dauerhaft und jährlich aufs Neue unter den Gesamteinnahmen liegen. Damit entsteht ein Überschuss, der zur Tilgung von Schulden zur Verfügung steht.

Der Ausbruch der Corona-Pandemie stellt eine Zäsur dar. Erstmalig seit 2011 war die Nettokreditaufnahme mit 7,3 Mrd. Euro positiv. Die nachfolgende Grafik zeigt die jährlichen Nettoneuverschuldungen bzw. Nettotilgungen des Landes Berlin.

Wird jetzt also einfach "an der Zukunft" gespart?

Nein. Die Corona-Pandemie hat zu einem finanzpolitischen Kurswechsel geführt. Um 2022 wieder in das Regelsystem der Schuldenbreme zurückzukehren, ist es notwendig, die bisherigen Planungen an den niedrigeren Wachstumspfad anzupassen, Prioritäten neu festzulegen und frühzeitig entsprechende Weichenstellungen vorzunehmen.

Die Leitlinie für die Haushaltspolitik dieses Senats ist daher eine Politik des “Durchtragens”. Das bedeutet Bestehendes weiterzuführen und zusätzliche Ausgaben zu begrenzen. Der Senat verfolgt das Ziel, das Volumen der Investitionen auf einem hohen Niveau zu halten.

Weitere Infos zur aktuellen Haushalts- und Finanzpolitik

Wie wirkt sich die Schuldenbremse auf den Haushalt?

Die Haushalte ab 2010 wurden unter den Vorgaben der Einhaltung der Konsolidierungshilfenvereinbarung zwischen Berlin und dem Bund aufgestellt. Der Doppelhaushalt 2020/21 ist der erste, der unter den Bedingungen der landesgesetzlichen Schuldenbremse aufzustellen war.

Das Inkrafttreten der Schuldenbremse zu Beginn des Jahres 2020 erfordert eine darauf ausgerichtete Anpassung des gesamten Haushaltsaufstellungsverfahrens. Die Zielgröße für die Haushaltspolitik des Landes ist gemäß der landesrechtlichen Regelung der Schuldenbremse die strukturelle Nettokreditaufnahme. Diese darf einen Wert von Null nicht überschreiten.

Der Senat strebt einen hinreichenden Sicherheitsabstand zu dieser Zielgröße an. Ausnahmen von diesem Grundsatz bestehen nur für den Fall einer Naturkatastrophe bzw. einer Notsituation mit erheblichen Auswirkungen auf den Landeshaushalt, die sich der Kontrolle des Landes entzieht, sowie zum Ausgleich von Mindereinnahmen im Fall einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Lage.

Im Rahmen der Corona-Pandemie hat das Abgeordnetenhaus von Berlin eine Ausnahmesituation festgestellt und von einer notfallbedingten Kreditaufnahme Gebrauch gemacht.

Weitere Infos zur Schuldenbremse

Was passiert mit möglichen Mehreinnahmen im Haushalt?

Mit Einführung der Schuldenbremse gibt es ab 2020 verschiedene Möglichkeiten, Haushaltsüberschüsse zu verwenden. Überschüsse müssen prioritär zur Tilgung von konjunkturbedingten Kreditaufnahmen ab 2020 eingesetzt werden. Eventuell darüberhinausgehende Überschüsse sind für die Tilgung von Altschulden, für die Dotierung der Konjunkturausgleichsrücklage oder anderer Rücklagen sowie für die Zuführung zum SIWA einzusetzen. Wie die Haushaltsüberschüsse dann verwendet werden, wird politisch entschieden.

Wie geht es weiter mit dem Berliner Haushalt?

Die Corona-Pandemie bedeutet ökonomisch zwangsläufig, dass das Wohlstandsniveau des Landes sinkt: Es gehen Einkommen und Arbeitsplätze verloren und in der Folge sinkt das Niveau der Steuereinnahmen strukturell.

Die Haushalts- und Finanzpolitik müssen darauf ausgerichtet werden, Arbeitsplätze, Unternehmen und damit die Steuerkraft zu sichern, Ausgaben auf Notwendiges zu konzentrieren und den Haushalt generell an die engeren Spielräume anzupassen. Eine auf Nachhaltigkeit ausgerichtete Finanzpolitik darf nicht zulassen, dass die schwer erkämpften Konsolidierungserfolge revidiert werden.

Gleichzeitig gilt es, nach der Rückkehr zu einer – wie auch immer veränderten – Normalität finanzpolitisch in den Rahmen des Regelsystems, der grundgesetzlichen Schuldenbremse, zurückzukehren. Das politische Ziel des Senats ist es, die Gesamtausgabenniveaus in den Planungsjahren gegenüber dem erwarteten, um Corona-bedingte Mehrausgaben bereinigten Ausgabenniveau von 2021 stabil zu halten (“Durchtragen”).

Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass der durch die Pandemie erlittene Wohlfahrtsverlust zwar nicht mehr die vor Corona geplanten Aufwüchse der Gesamtausgaben zulässt. Das um Corona-Effekte bereinigte Ausgabenniveau von 2021 soll gehalten werden. Sollte es gelingen, leichte Aufwüchse gegenüber 2021 im Kernhaushalt für 2022 und 2023 zu erreichen, stützt das eine Politik des “Durchtragens”.