Begründung

Das Coronavirus SARS-CoV-2 stellt die gesamte Gesellschaft und das Gesundheitssystem weiterhin vor enorme Herausforderungen. Es besteht welt-, deutschland- und berlinweit eine sehr dynamische und ernstzunehmende Gefährdungslage. Die Ausbreitung des Virus und die dadurch hervorgerufene Erkrankung COVID-19 wird weiterhin als Pandemie eingestuft. Besonders ältere Menschen und solche mit vorbestehenden Grunderkrankungen sind von schweren Krankheitsverläufen betroffen und können an COVID-19 sterben. Da derzeit keine spezifische Therapie zur Verfügung steht und die Durchimpfungsrate in der Bevölkerung stagniert, müssen alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen werden, um die weitere Ausbreitung des Virus zu verzögern. Ziel ist es, durch eine weitgehende Eindämmung der Virusausbreitung eine Verlangsamung des Infektionsgeschehens zu erreichen, um Zeit für Fortschritte bei den Impfungen zu gewinnen und die Belastung für das Gesundheitswesen insgesamt zu reduzieren. Belastungsspitzen sollen vermieden und die bestmögliche medizinische Versorgung für die gesamte Bevölkerung sichergestellt werden.

Nach dem derzeitigen Erkenntnisstand von Wissenschaft und Forschung ist davon auszugehen, dass der Hauptübertragungsweg von SARS-CoV-2 in der Bevölkerung durch eine Infektion über Tröpfchen oder Aerosole erfolgt. Übertragungen kommen im privaten und beruflichen Umfeld, aber auch bei Veranstaltungen und Ansammlungen von Menschen vor. Besonders bei Letzteren kann es zu einer Vielzahl von Übertragungen von SARS-CoV-2 (sog. „Superspreading“) kommen.

Aufgrund von §§ 28 Absatz 1, 28a Absatz 7 Infektionsschutzgesetz sind die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen, soweit und solange es zur Verhinderung der Virusausbreitung erforderlich ist. Dies gilt auch bei Festsetzung von Maßnahmen durch Rechtsverordnung gemäß § 32 Infektionsschutzgesetz. Die Schutzmaßnahmen müssen angemessen gestaltet sein. Dabei sind die unterschiedlichen Gewährleistungsgehalte und Verhältnismäßigkeitsanforderungen der jeweils betroffenen Grundrechte zu beachten, insbesondere, wenn diese in ihrem Kerngehalt berührt oder vorbehaltlos gewährleistet sind.

Das Robert Koch-Institut (RKI) schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt weiterhin als hoch ein. In den letzten Wochen ist es weiter zu einem starken kontinuierlichen Anstieg der Sieben-Tage-Inzidenz in Deutschland wie in Berlin auf neue Tageshöchstzahlen seit Beginn der Pandemie gekommen. Es ist weiterhin mit einem Anstieg der COVID-19-Fälle in Deutschland zu rechnen.

Laut RKI hat sich die VOC Delta in Deutschland seit Ende Juni 2021 gegenüber den anderen Varianten durchgesetzt. Medizinische Erkenntnisse deuten auf eine höhere Übertragbarkeit der VOC Delta im Vergleich zur VOC Alpha hin. Des Weiteren könnten Infektionen mit der Delta-Variante zu schwereren Krankheitsverläufen führen.

Weiter gibt es Hinweise darauf, dass Impfungen etwas besser vor einer Infektion mit der VOC Alpha als einer mit der VOC Delta schützen, aber auch bei Infektionen mit VOC Delta nach vollständiger Impfung ein hoher Schutz gegen Erkrankungen und schwere Verläufe besteht.

Das Europäische Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (European Centre for Disease Prevention and Control – ECDC) schätzt das Risiko, das mit der weiteren Verbreitung der VOC Delta einhergeht, für die Allgemeinbevölkerung als „hoch“ bis „sehr hoch“ für einmal geimpfte oder nicht geimpfte Personen und für vulnerable Personen ohne vollen Impfschutz als „sehr hoch“ ein und warnt vor einer mit einer verstärkten Ausbreitung einhergehenden Erhöhung der Hospitalisierungs- und Sterberaten in allen Altersgruppen.

Es ist daher von entscheidender Bedeutung, die Übertragung und Ausbreitung von SARS-CoV-2 weiterhin so gering wie möglich zu halten und Ausbrüche zu verhindern, um Belastungsspitzen im Gesundheitswesen zu vermeiden. Ferner kann hierdurch mehr Zeit für die weitere Produktion und Verteilung von Impfstoffen, die Durchführung von Impfungen sowie die Entwicklung von antiviralen Medikamenten gewonnen werden.

In der frühen Phase der bundesweiten Impfkampagne sind prioritär besonders vulnerable Bevölkerungsgruppen geimpft worden. Allerdings sind in der Folge mehr Fälle jüngerer Patienten mit schweren Verläufen auf die Intensivstationen aufgenommen worden, die zudem eine deutlich längere durchschnittliche Verweildauer auf der Intensivstation aufweisen als hochbetagte Patienten. Hinzu kommt bei hochbetagten und vulnerablen Gruppen, die entsprechend mehrheitlich zeitlich früher geimpft wurden, das zwischenzeitliche Erfordernis einer ergänzenden Booster-Impfung zur Aufrechterhaltung der weitgehenden Wirkung des Impfschutzes. Hierdurch und durch das Auftreten der dominierenden VOC Delta ist damit zu rechnen, dass die Belastung für die Intensivstationen, trotz der bisherigen Erfolge bei der Impfkampagne insgesamt noch größer wird. Insofern ist auch weiterhin damit zu rechnen, dass bei weiter stark steigenden Neuinfektionszahlen eine Überlastung des Gesundheitswesens einzutreten droht. Dies könnte den Anteil der vermeidbaren Todesfälle weiter erhöhen.

Außerdem ist die Eindämmung des Infektionsgeschehens durch Maßnahmen der Nachverfolgung von Kontaktpersonen ab einer Sieben-Tage-Inzidenz von 100 vielfach nicht mehr möglich. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der eingetretenen Dominanz der VOC Delta. Hierdurch vergrößert sich auch die Wahrscheinlichkeit, dass durch eine infizierte Person nun potentiell mehr weitere Menschen infiziert werden als durch die bisher vorherrschenden Virusvarianten und somit auch mehr Kontaktpersonen – als potentiell ansteckungsverdächtige Menschen – nachverfolgt werden müssten.
Ein weiterer wichtiger Grund für die möglichst enge Begrenzung des Infektionsgeschehens besteht darin, während der weiterhin intensiv laufenden Impfkampagne das Auftreten sogenannter escape-Virusvarianten zu vermeiden. Trifft eine hohe Zahl neu geimpfter Personen mit noch unvollständiger Immunität auf eine hohe Zahl von Infizierten, begünstigt das die Entstehung von Virusvarianten, gegen welche die Impfstoffe eine geringere Wirksamkeit aufweisen. Eine gänzlich ausbleibende Wirksamkeit der Impfstoffe ist zwar unwahrscheinlich, jedoch erschwert schon eine geringere Wirksamkeit die Ausbildung einer Herdenimmunität in der Bevölkerung und erfordert eine noch höhere Impfbereitschaft in der Gesamtbevölkerung. Die Impfstoffe können zwar grundsätzlich auf solche Virusvarianten angepasst werden; dies erfordert jedoch einen mehrmonatigen Vorlauf und dann eventuell eine Nachimpfung der Bevölkerung. Somit ist es erforderlich, die Infektionszahlen niedrig zu halten, um die Wahrscheinlichkeit einer Verschärfung und Verlängerung der Epidemie durch Virusvarianten zu senken.

Mit dem Anstieg der Durchimpfungsrate, einschließlich der vorzunehmenden Booster-Impfungen, steht zu erwarten, dass perspektivisch die Neuinfektionszahlen weiter niedrig bleiben. Damit besteht mehr und mehr wieder die Möglichkeit, dieser sich verändernden Gefahrenlage zu begegnen und verhängte Maßnahmen zurückzunehmen. Dies muss behutsam und stufenwiese geschehen, um die erreichten und erreichbaren Erfolge bei der Pandemiebekämpfung nicht zu gefährden.

Mit Inkrafttreten des Berliner COVID-19-Parlamentsbeteiligungsgesetzes vom 1. Februar 2021 (GVBl. S. 102) trat neben die Verordnungsermächtigung aus § 32 Satz 1 des Infektionsschutzgesetzes die Verordnungsermächtigung nach § 2 Satz 1 des Berliner COVID-19-Parlamentsbeteiligungsgesetzes. Der Landesgesetzgeber hat von seiner verordnungsersetzenden Gesetzgebungskompetenz nach Artikel 80 Absatz 4 des Grundgesetzes nur in Teilen Gebrauch gemacht, indem er strengere Fristenregelungen und eigene Regelungen zur Verhältnismäßigkeit zu treffender Maßnahmen formuliert hat. Auf diese Vorgaben bezieht sich die Verordnungsermächtigung in § 2 Satz 1 des Berliner COVID-19-Parlamentsbeteiligungsgesetzes. Die Verordnungsermächtigung des § 32 Satz 1 des Infektionsschutzgesetzes stellt hingegen in Verbindung mit §§ 28 und 28a des Infektionsschutzgesetzes detaillierte Grenzen für die danach von den Landesregierungen zu treffenden Maßnahmen zur Bekämpfung der SARS-CoV-2 Pandemie auf, auf die auch § 2 Satz 1 und § 1 Absatz 1 des Berliner COVID-19-Parlamentsbeteiligungsgesetzes verweisen. Hinsichtlich dieser Vorgaben stützt sich der Senat auf § 32 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 28 Absatz 1 und § 28a Absatz 7 des Infektionsschutzgesetzes.

Der Bundesgesetzgeber hat zwischenzeitlich nochmals den Handlungsrahmen der Bundesländer im Rahmen einer weiteren Änderung des Infektionsschutzgesetzes erweitert, die Regelungen zu der 3G-Bedingung am Arbeitsplatz modifiziert und zugleich durch die Änderungen in § 4 der COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung den Bundesländern die Möglichkeit eröffnet, kontaktbeschränkende Maßnahmen auch gegenüber geimpften und genesenen Personen zu treffen.

Die 1. Änderungsverordnung zur 4. SARS-CoV-2-Infektionsschutzmaßnahmenverordnung reagiert auf die weiterhin hohen Infektionszahlen vorrangig ungeimpfter Personen und das zunehmende Aufkommen weiterer Fälle der Omikron-Variante u.a. mit Kontaktbeschränkungsregelungen.

Hintergrund für die getroffenen Regelungen bildet der Beschluss der Regierungschefinnen und Chefs von Bund und Ländern vom 21.12.2021. Hiernach sind insbesondere über den Jahreswechsel weitere, strengere Maßnahmen zur Beschränkung zwischenmenschlicher Kontakte zu treffen. Ferner hat das Abgeordnetenhaus von Berlin am 21.12.2021 die Anwendbarkeit der Absätze 1 bis 6 des § 28a des Infektionsschutzgesetzes festgestellt, so dass nunmehr auch die dort genannten Schutzmaßnahmen getroffen werden können.