Groß-Berlin-Gesetz

Durch den Zusammenschluss von acht bislang selbstständigen Städten, 59 Landgemeinden und 27 Gutsbezirken verdoppelte sich die Einwohnerzahl von Berlin auf rund 3,8 Millionen Menschen. Die Fläche vergrößerte sich von 65,72 qkm (Alt-Berlin) auf 878,1 qkm. Damit war Groß-Berlin 1920 nach Los Angeles (Berlins späterer Partnerstadt) die flächenmäßig zweitgrößte Stadt der Welt, und zwar von einem Tag auf den anderen einfach durch Gesetz.

Es bedeutete auch über den Raum des späteren Groß-Berlin hinaus eine komplizierte und nicht einheitliche Struktur. Manche Stimmen sprachen von „Anarchie“. Der Stadthistoriker Herbert Schwenk: „Um 1900 bestand bei den 151 Städten und Gemeinden im Berliner Raum ein Nebeneinander von 43 verschiedenen Gas-, 17 Wasser- und 15 Elektrizitätswerken.“ 1912 existierten im Zweckverband 16 verschiedene Straßenbahnbetriebe und damit unterschiedliche Tarife. Und er erwähnt:

„Während der Tegeler See zum Beispiel Berlin als Trinkwasserreservoir diente, leiteten die Gemeinden Reinickendorf und Tegel ihre Abwässer in den See.“

Der Historiker Thomas Flemming: „Damit waren die Grundlagen für eine überaus dynamische Entwicklung der Metropole Berlin geschaffen, die schon bald zukunftsweisende Leistungen u.a. auf den Gebieten des Wohnungs- und Städtebaus, der Verkehrsinfrastruktur, des Schulwesens und des kulturellen Lebens hervorbrachte. Insgesamt setzte die Schaffung von Groß-Berlin große Energien frei, die sich aufgrund der politischen und administrativen Zersplitterung im Großraum Berlin zuvor nicht hatten entfalten können.“

Insgesamt ist festzuhalten: Das Berlin, wie wir es heute kennen, ist das Groß-Berlin von damals. Das gilt im Großen und Ganzen bis hin zur Festlegung seiner Grenzen nach außen und ebenso innerhalb des Stadtgebiets, obwohl sie im Verlauf der vergangenen 100 Jahre natürlich immer wieder an einigen Stellen verändert worden sind.

Das Wichtigste: Mit der Schaffung der Verwaltungseinheit Groß-Berlin betritt Berlin endgültig den Weg zur Weltmetropole, zu der es in den 1920er-Jahre sehr schnell geworden ist.

Offiziell hieß das Gesetz „Gesetz über die Bildung einer neuen Stadtgemeinde Berlin“. Bis zu seinem Inkrafttreten am 1. Oktober 1920 ist es ein langer Weg gewesen. Der Verabschiedung des Gesetzes am 27. April 1920 waren jahrzehntelange Auseinandersetzungen vorausgegangen. Dabei ging es um gegensätzliche politische und wirtschaftliche Interessen.

Lange sah es so aus, als würden bürgerlich-konservative Gruppen in den wohlhabenden Vororten – etwa Charlottenburg, Zehlendorf, Spandau – die Bildung von Groß-Berlin verhindern können. Die Abstimmung in der Verfassungsgebenden Preußischen Landesversammlung war knapp: Das Gesetz wurde mit 164 zu 148 Stimmen bei fünf Enthaltungen beschlossen.

Die Sozialdemokraten (SPD), die Unabhängigen Sozialdemokraten (USPD) und Teile der linksliberalen Deutschen Demokratischen Partei (DDP) waren dafür, die eher bürgerlich ausgerichteten Parteien Deutschnationale Volkspartei (DNVP), Deutsche Volkspartei (DVP) und die katholische Zentrumspartei lehnten es ab.

Am 9. November 1918 hatten mit dem verlorenen Ersten Weltkrieg in Deutschland die Monarchien abgedankt und mit der Novemberrevolution war der Weg zu demokratischen Verhältnissen gebahnt. Im Unterschied zu heute, wo das Land Berlin ein eigenständiges Land der Bundesrepublik Deutschland ist, war damals sowohl das alte Berlin als auch das neu gebildete Groß-Berlin eine Stadtgemeinde Preußens, des mächtigsten und größten Bundesstaats des Bismarck-Reichs und auch der Weimarer Republik. Zur Zeit der Beschlussfassung des Groß-Berlin-Gesetzes war die Verfassungsgebende Preußische Landesversammlung das gewählte amtierende preußische Parlament, das neben der Ausarbeitung der Verfassung des „Freistaats Preußen“ auch die sonst anfallenden Entscheidungen traf.

Berlin wuchs mit der rasanten Industrialisierung seit Beginn der 1880er Jahre zur größten und dynamischsten Wirtschaftsregion Deutschlands. Außerdem war es seit 1871 auch Hauptstadt des von Otto von Bismarck gegründeten Deutschen Reichs. Parallel zum Wirtschaftsboom stieg die Einwohnerzahl sprunghaft an: Von 826.000 im Jahr 1871 auf 1,677 Millionen im Jahr 1895. Auch die umliegenden Städte und Gemeinden verzeichneten während der Hochindustrialisierung ein enormes Bevölkerungswachstum.

Ja, denn die Fläche von Alt-Berlin war zu klein. Seit 1885 verlegten immer mehr Unternehmen wie Borsig (Maschinenbau), Siemens und AEG (Elektrotechnik) Teile ihre Produktion in benachbarte Gemeinden. Im Zuge dieser „Randwanderung“ entstanden neue Produktionsstätten u.a. in Moabit und Lichtenberg, sowie in „Siemensstadt“ zwischen Charlottenburg und Spandau. Diese „Randwanderung“ setzte den zuvor schon begonnenen Ausbau der Verkehrsverbindungen in und um Berlin voraus, vor allem der Vorort-Schnellbahn. Gleichzeitig erfolgte die Erweiterung des Versorgungsnetzes (Gas, Wasser, Abwasser, Elektrizität) über die Stadtgrenzen hinaus. Diese Entwicklungen führten dazu, dass die Verflechtung Berlins mit seinem Umland immer enger wurde.

Der Historiker Thomas Flemming: „Zu dieser Verflechtung stand jedoch die politisch-administrative Realität in der Metropolenregion in einem krassen Missverhältnis. Während Wirtschaft, Verkehr und Versorgungsinfrastruktur immer stärker zusammenwuchsen, herrschte politisch und verwaltungstechnisch um 1900 im Großraum Berlin eine ausgeprägte ‚Kleinstaaterei‘, was sich zunehmend als Hemmschuh für die weitere Entwicklung erwies.“

Es fehlten sowohl verwaltungstechnische Instrumente als auch politische Entscheidungskompetenzen, um die dynamischen Entwicklungen in Wirtschaft, Städtebau, Infrastruktur oder Sozialgefüge zu fördern und zielgerichtet zu gestalten.

Ja, um 1890 gab es erste Anläufe des Berliner Magistrats, mit umfassenden Eingemeindungen das „Verwaltungs- und Politikchaos“ zu beseitigen. Aber große Umlandgemeinden wie Charlottenburg und Schöneberg lehnten das genauso ab wie die preußische Regierung in Potsdam.

Wohlhabende Vorstädte befürchteten finanzielle Nachteile, weil sie nicht durch einen „Finanzausgleich“ zum Beispiel das arme Rixdorf-Neukölln unterstützen wollten. Die preußische Regierung sah eine Vergrößerung Berlins insbesondere wegen des befürchteten Erstarkens der SPD kritisch. Die SPD dagegen trat entschieden für „Groß-Berlin“ ein, hatte aber im Kaiserreich zu geringen Einfluss.

Doch, nach dem Scheitern der Eingemeindungspläne arbeitete man an einem praxistauglichen Kompromiss. Das war im Ergebnis der „Zweckverband Groß-Berlin“. Dieser lockere Verbund begann am 1. April 1912 zu arbeiten. Im „Zweckverband“ waren die Stadtkreise Berlin, Charlottenburg, Wilmersdorf, Rixdorf-Neukölln, Lichtenberg und Spandau sowie die Landkreise Teltow und Niederbarnim zusammengefasst. Seine wichtigsten Aufgaben waren die Koordination von Bebauungsplänen, eine abgestimmte Planung des öffentlichen Schienenverkehrs (mit Ausnahme der Staatseisenbahnen) und der Erwerb und die Erhaltung größerer Wälder und Grünflächen.

Insgesamt blieb die praktische Wirksamkeit des Zweckverbands begrenzt. Zu seinen bleibenden Erfolgen zählt die Gewinnung ausgedehnter Erholungsgebiete: Der Berliner Magistrat kaufte mit Hilfe des Zweckverbands 1915 den Grunewald und machte ihn öffentlich zugänglich. Davon profitieren die Berlinerinnen und Berliner bis heute.

Der Krieg und seine bitteren Begleiterscheinungen für die Menschen veränderten die Situation grundlegend. Angesichts der Lebensmittelnot wurde sehr bald deutlich, dass zur Bekämpfung von Mangel und sozialer Not viele Maßnahmen ergriffen werden mussten, die über die Stadtgrenzen hinweggingen. Entscheidend waren die Einführung der Groß-Berliner Brotkarte („Brotkartengemeinschaft“) 1916. Damit verbunden waren die Gründung des Lebensmittelverbands, die Schaffung einer zentralen Preisprüfungsstelle und des Kohlenverbands Groß-Berlin. Das waren aus der Not geborene Vorformen gemeinsamer Verwaltungsstrukturen. Diese Einrichtungen waren vergleichsweise effizient, so dass diese die Stadtgrenzen überschreitenden Einrichtungen den Befürwortern von „Groß-Berlin“ zusätzliche Argumente lieferten.

Ja, der Berliner Magistrat unter Oberbürgermeister Adolf Wermuth und die liberale Mehrheit der Stadtverordneten ergriffen schon Mitte 1918 erneut eine Initiative zur Schaffung einer Großgemeinde Berlin. Energisch unterstützt wurde sie durch die SPD. Aber die wohlhabenden Städte im Westen wie Charlottenburg, Wilmersdorf oder Spandau beharrten auf ihrer ablehnenden Haltung. Dagegen zeichnete sich in Schöneberg unter dem liberalen Bürgermeister Alexander Dominicus erstmals ein Positionswandel ab. Dort sahen maßgebende Politiker in der Bildung einer Großgemeinde Berlin inzwischen mehr Vorteile als Nachteile auch für die Stadt Schöneberg selbst.

Erst die grundlegende politische Machtverschiebung durch die Novemberrevolution 1918 eröffnete die Möglichkeit zur Bildung einer Großgemeinde Berlin. Über die konkrete Ausgestaltung wurde heftig gerungen. Es ging um die Alternative, ob eher eine voll integrierte „Einheitsgemeinde“ mit starker Regierungs- und Verwaltungszentrale oder ein eher lockerer Zusammenschluss als „Gesamtgemeinde“ entstehen sollte.

Die Befürworter der strafferen Einheitsgemeinde Groß-Berlin verfügten in der Stadtverordnetenversammlung und in der letztlich entscheidenden Preußischen Landesversammlung seit 1919 nur über eine knappe Mehrheit. Die Einheitsgemeinde strebten SPD und USPD sowie Teile der liberalen DDP und vor allem der parteilose Oberbürgermeister Wermuth an. Wegen der knappen Mehrheiten war den Befürwortern der Einheitsgemeinde Groß-Berlin aber sehr an einer Konsenslösung gelegen.

Federführend bei den sich über Monate hinziehenden Gesprächen, die schließlich zu einem mehrheitsfähigen Kompromiss führten, waren neben Oberbürgermeister Wermuth vor allem der preußische Ministerpräsident Paul Hirsch (SPD) und der liberale Innenstaatssekretär Friedrich Freund (DDP). Das wichtigste Zugeständnis an die Gegner von Groß-Berlin war die starke Stellung der Bezirke mit eigener Entscheidungskompetenz in bestimmten Bereichen, etwa im Schulwesen. Diese Grundentscheidung hat bis heute Bestand in der Zweistufigkeit der Berliner Verwaltung.

Die Institutionen der Stadt waren Oberbürgermeister, Magistrat und die gewählte Stadtverordnetenversammlung. Administrativ war Groß-Berlin in 20 Bezirke unterteilt, von denen einige aber erst aufgebaut werden mussten. Jeder Bezirk hatte ein Bezirksamt und eine Bezirksversammlung. Diese Struktur wirkt auf den ersten Blick „föderal“, aber der Magistrat als Zentrale hatte weitgehende Eingriffsrechte. Die Metropole Berlin stand ihrerseits innerhalb des preußischen Staatsverbundes in vielen Bereichen weiterhin unter Aufsicht des preußischen Oberpräsidenten mit Sitz in Potsdam. 1931 erhielt Berlin eine modernisierte Magistratsverfassung.

Berlin stand mit dieser Metropolenbildung nicht allein. Auch in anderen europäischen Hauptstadtregionen kam es in dieser Epoche zu umfassenden Eingemeindungen, so in Wien (1890), London (County of London, 1889) und Prag (1920). Im Ruhrgebiet, einem anderen industriellen Ballungsraum, blieb es bei einem lockeren Zusammenschluss in Form des 1920 gegründeten „Siedlungsverbands Ruhrkohlenbezirk“.

Adolf Wermuth hat „Groß-Berlin“ vor allem durchgesetzt – Gustav Böß hat es Zug um Zug praktisch umgesetzt. Ohne Wermuths beharrliche Art wäre die Bildung Groß-Berlins wahrscheinlich nicht gelungen. Gerade seine Position als parteiloser Spitzenpolitiker hat mit dazu beigetragen, vor allem durch Sachargumente und Diplomatie, die nahezu unüberschaubare Zahl auseinanderstrebender Interessen zusammenzuführen und mit allen Beteiligten die neue große Struktur gemeinsamen durchzusetzen. Diese Leistung ist bahnbrechend und richtig gewesen. In Neukölln ist nach ihm der Wermuthweg benannt.

Wermuth amtierte nach der Gründung Groß-Berlins nur noch ein gutes Jahr bis zum 25. November 1920. Sein Nachfolger Gustav Böß hatte daher in seiner vom 20. Januar 1921 bis zum 7. November 1929 dauernden Amtszeit als Oberbürgermeister mit der Umsetzung der Organisation und Praxis der neuen Einheitsgemeinde zu tun. Im Park Jungfernheide erinnert an ihn die Gustav-Böß-Freilichtbühne.

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Nein, der Begriff hat kaum noch aktuelle Bedeutung. Wenn überhaupt wird er noch in der Verwaltungssprache benutzt. Aber zu vermerken ist, dass im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 von „Groß-Berlin“ die Rede war. Diese Erwähnung verschwand nach der Vereinigung 1990. Auch die Stadtverwaltung von Ost-Berlin nannte sich bis 1977 „Magistrat von Groß-Berlin“.