Partizipation in der Migrationsgesellschaft

Das PartIntG ist ein Gesetz zur Förderung der Teilhabe und Partizipation von Menschen mit Migrationsgeschichte. Es entstand im Jahr 2010 auf Initiative des Landesbeirats für Integrations- und Migrationsfragen. Berlin war das erste Bundesland, das ein solches Gesetz verabschiedet hat. Das PartIntG sollte die gesetzlichen Grundlagen schaffen, um die notwendigen Veränderungen von Strukturen und institutionellen Kulturen mit gezielten Maßnahmen umzusetzen. Zwar waren die gesellschaftliche und politische Teilhabe von Menschen mit Migrationsgeschichte und die so genannte Interkulturelle Öffnung der Verwaltung schon seit längerem Ziele der Berliner Politik. Doch die Umsetzung erfuhr zu wenig Nachdruck. Trotz Integrationskonzepten und der Berufung von Integrationsbeauftragten kamen die Leistungen der Berliner Verwaltung nicht genügend bei Berlinerinnen und Berlinern mit Migrationsgeschichte an. Sie erlebten mitunter auch Diskriminierung bei Behördengängen oder durch ausschließende Formulierungen oder fehlende Ansprache. Die Diversität der Berliner Stadtgesellschaft spiegelte sich nicht im Personal der Verwaltung wider. Die Gremien und Strukturen zur politischen Beteiligung waren für Menschen mit Migrationsgeschichte zu wenig zugänglich. Hier sollte das Gesetz für Veränderungen sorgen.

Im Jahr 2018 wurde in einer durch den Senat beauftragten Evaluation des PartIntG der Stand der Umsetzung seit Inkrafttreten des Gesetzes Anfang 2010 untersucht. Dazu befragte die mit der Evaluation beauftragte Syspons GmbH viele Akteurinnen und Akteure aus Verwaltung, Politik und Zivilgesellschaft nach ihren Erfahrungen mit der Umsetzung des Gesetzes und dazu, wo aus ihrer Sicht etwas geändert werden müsste. Während der Evaluation und danach fanden viele Workshops, Fachgespräche und Runden statt, um die Weiterentwicklung des PartIntG zu diskutieren.

Die wichtigsten Ergebnisse waren, dass das Gesetz zu wenig bekannt ist und dass die darin festgehaltenen Vorgaben zu unklar, zu wenig konkret und folglich zu wenig umgesetzt sind. Auch sind einige Konzepte und Begriffe nicht zeitgemäß oder passen nicht zu den eigentlichen Zielen des Gesetzes.

Die Ziele des Gesetzes sind nach wie vor aktuell. Sie sind sogar noch dringlicher geworden: sowohl durch die Bevölkerungsentwicklung in der Einwanderungsstadt Berlin, als auch durch den demografischen Wandel und den zunehmenden Fachkräftemangel im Öffentlichen Dienst. Die Repräsentanz von Menschen mit Migrationsgeschichte unter den Beschäftigten des Landes Berlin sowie in allen Bereichen des gesellschaftlichen und politischen Lebens ist auch eine Frage der Demokratie und Gerechtigkeit: Es ist wichtig, dass Berlinerinnen und Berliner mit Migrationsgeschichte gleichberechtigten Zugang zum Staatsdienst und wichtigen Entscheidungspositionen haben. Auch, um dort Ihre Kompetenzen einzubringen sowie Interessen und Perspektiven, die noch zu wenig präsent sind. Durch die Novelle soll die Umsetzung der Gesetzesziele besser gelingen.

Die Vorstellung von Integration trennt die Gesellschaft in Menschen mit und ohne Einwanderungsgeschichte. Dieses Konzept der Integration bildet nicht das ab, was mit dem Gesetz erreicht werden soll. Denn es legt nahe, dass diejenigen, die neuer hinzugekommen sind, sich in eine bestehende Gesellschaft einfügen sollen. Tatsächlich aber geht es nicht darum, wer wann eingewandert ist und aus welchen Gründen – es geht um die gemeinsame Gestaltung der vielfältigen Berliner Stadtgesellschaft. Damit alle gleichberechtigt daran teilhaben können, sollen mit dem Gesetz Zugangsmöglichkeiten zu öffentlichen Leistungen und Diensten für alle gewährleistet werden. Der öffentliche Dienst soll fachlich und personell auf die vielfältige Gesellschaft ausgerichtet werden, Strukturen zur Teilhabe und Partizipation sollen ausgebaut werden.

Ziel des Gesetzes ist es, die Partizipation und die gleichberechtigte Teilhabe von Personen mit Migrationsgeschichte zu fördern – und zwar in allen Bereichen des sozialen, kulturellen, ökonomischen, politischen und gesellschaftlichen Lebens in der durch Vielfalt und Migration geprägten Berliner Stadtgesellschaft (Migrationsgesellschaft).

Um dieses Ziel zu erreichen soll das Land Berlin insbesondere:

• die Belange von Personen mit Migrationsgeschichte im Rahmen seiner Aufgabenwahrnehmung berücksichtigen und die migrationsgesellschaftliche Kompetenz der Berliner Verwaltung weiter stärken
• die Repräsentanz von Personen mit Migrationshintergrund gemäß ihrem Anteil an der Berliner Bevölkerung unter seinen Beschäftigten sicherstellen
• die Partizipation fördernden Strukturen auf Landes- und Bezirksebene sichern und weiterentwickeln, sowie Personen mit Migrationsgeschichte und ihre zivilgesellschaftlichen Organisationen fördern, einbinden und unterstützen

Diese in der Novelle formulierten Ziele entsprechen im Prinzip den Zielen des bisherigen PartIntG, die nach wie vor aktuell sind.

Der Begriff Migrationsgesellschaft bezeichnet Gesellschaften, die stark von Diversität und Migration geprägt sind. Eine Migrationsgesellschaft ist eine Gesellschaft, für die Einwanderung, aber auch Auswanderung oder Pendelmigration prägend und bestimmend sind. Im Unterschied zum Begriff der Einwanderungsgesellschaft betont der Begriff der Migrationsgesellschaft: Auch Lebensrealitäten, die sich über verschiedene Länder und Orte erstrecken – etwa, weil Teile der Familie in anderen Ländern leben – prägen die hiesige Gesellschaft. Dies drückt sich aus in einer Vielfalt der Sprachen, Bezüge, Religionen und Lebensweisen. Mit der Bezeichnung Migrationsgesellschaft erkennt Berlin diese Prägung an und bezieht sich positiv darauf. Alle Berlinerinnen und Berliner bilden die Migrationsgesellschaft – denn auch diejenigen, die selber schon seit vielen Generationen in der Stadt leben, sind von dieser Vielfalt geprägt.

Das PartMigG definiert die Zielgruppe als Personen mit Migrationsgeschichte wie folgt:

1. Als Personen mit Migrationsgeschichte gelten Personen mit Migrationshintergrund, Personen, die rassistisch diskriminiert werden und Personen, denen nach eigenen Angaben ein Migrationshintergrund zugeschrieben wird. Diese Zuschreibung kann insbesondere an phänotypische Merkmale, Sprache, Namen, Herkunft, Nationalität und Religion anknüpfen.
2. Eine Person verfügt über einen Migrationshintergrund, wenn sie selbst oder mindestens ein Elternteil die deutsche Staatsangehörigkeit nicht durch Geburt besitzt.

Die Personen, die durch das Gesetz gefördert werden sollen, bilden eine sehr breite und heterogene Gruppe. Die bisherige Definition der Zielgruppe greift dabei viel zu kurz (Sie umfasste Personen, die 1. nicht Deutsche im Sinne des Artikels 116 Absatz 1 des Grundgesetzes sind, 2. im Ausland geborene und nach 1949 nach Deutschland ein- und zugewanderte Personen und 3. Personen, bei denen mindestens ein Elternteil die Kriterien der Nummer 2 erfüllt).

Auch wird der Begriff Migrationshintergrund von vielen als ausgrenzend kritisiert. Der Begriff Migrationsgeschichte hingegen drückt die Wertschätzung der vielfältigen Biografien aus. Die Menschen mit ihren vielfältigen Geschichten sind selbstverständlicher Teil der Berliner Stadtgesellschaft.

• Personen, die selber eingewandert sind: Viele Migrantinnen und Migranten erleiden Verluste, weil sie zum Teil ihre Familien, Freunde, Netzwerke und Habseligkeiten zurücklassen müssen. Die meisten Migrantinnen und Migranten können ihre beruflichen Qualifikationen, Bildungs- und Ausbildungserfolge nicht eins zu eins in das hiesige System einbringen. Es gibt Probleme mit der Anerkennung, oder wenn zunächst die deutsche Sprache erlernt werden muss. Hinzu kommen für viele ein prekärer Aufenthalt und damit verbunden schlechtere Zugänge zu Bildung, Arbeit, Wohnraum sowie politischer Mitbestimmung.

• Personen mit „Migrationshintergrund“: Häufig sind diese Benachteiligungen so massiv, dass sie sich auch noch auf Kinder oder sogar Enkel von Eingewanderten auswirken. Viele junge Menschen und Kinder haben gemäß der bisherigen Definition keinen Migrationshintergrund. Aber sie sind durch Auswirkungen von Migration und damit verbundener Diskriminierung und Ausgrenzung benachteiligt.

• Rassistisch Diskriminierte: Personen erfahren rassistische Diskriminierung – in Bildungsinstitutionen, auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt oder auch im Kontakt mit Behörden und Ämtern. Dies trifft Menschen unabhängig davon, ob sie einen Migrationshintergrund haben oder nicht. Dazu zählen etwa nicht weiße Deutsche oder Menschen, die als Muslime, Juden/Jüdinnen oder Sinti und Roma identifiziert werden. Ihnen wird häufig ein Migrationshintergrund aufgrund ihres Namens, Aussehens, ihrer Religion oder Sprache zugeschrieben. Ob ihnen solche Zuschreibungen und/oder rassistische Diskriminierung geschehen, soll von den Personen selber eingeschätzt und angegeben werden.

Die im PartMigG vorgesehenen Fördermaßnahmen im Personalbereich sollen auf der Basis nachvollziehbarer und potentiell überprüfbarer Daten erfolgen. Deshalb wird auf die statistisch eingeführte Größe des Migrationshintergrunds als Annäherung an die Zielgruppe zurückgegriffen. Die Verwaltung erfasst auf freiwilliger Basis und anonym bei sich Bewerbenden und Beschäftigten den Migrationshintergrund, um sie gezielter ansprechen, einstellen und fördern zu können. Die Zahlen sind notwendig: So kann Rechenschaft abgelegt werden über die Entwicklung der Anzahl der Beschäftigten mit Migrationshintergrund.

Migrationsgesellschaftliche Kompetenz ist Teil von Vielfaltskompetenz (Diversity-Kompetenz). Sie bezieht sich auf das Bewusstsein, in einer Gesellschaft zu leben, die durch migrationsbedingte Vielfalt geprägt ist. Sie umfasst die Fähigkeit

• bei Vorhaben, Maßnahmen und Programmen die Auswirkungen auf Personen mit und ohne Migrationsgeschichte beurteilen und entsprechend handeln zu können
• die durch Diskriminierung und Ausgrenzung von Personen mit Migrationsgeschichte entstehenden teilhabehemmenden Auswirkungen zu erkennen und zu überwinden
• insbesondere in beruflichen Situationen Personen mit Migrationsgeschichte respektvoll und frei von Vorurteilen zu behandeln

Der Begriff der migrationsgesellschaftlichen Kompetenz löst das irreführende Konzept der interkulturellen Kompetenz ab. Denn es handelt sich eben nicht um den Umgang zwischen unterschiedlichen, klar voneinander abgrenzbaren Kulturen. Migrationsgesellschaftliche Kompetenz umfasst im Gegensatz dazu die Vermeidung von Zuschreibungen und einen möglichst vorurteilsfreien, offenen und respektvollen Umgang aller mit allen. Für das kompetente Agieren in der Migrationsgesellschaft ist auch das Erkennen von und der kritische Umgang mit Rassismus zentral.

Das Berliner LADG dient dem Schutz vor Diskriminierung im Rahmen öffentlich-rechtlichen Handelns des Landes Berlin sowie der Herstellung und Förderung einer Kultur der Wertschätzung von Vielfalt (Diversity). Das PartMigG hingegen dient der besonderen Förderung und dem Nachteilsausgleich von Menschen mit Migrationsgeschichte in ihrem Zugang zu öffentlichen Leistungen und Positionen sowie zur gesellschaftlichen und politischen Partizipation.

Analog zum LGG, das den Nachteilsausgleich und die Förderung von Frauen zum Ziel hat, fördert das PartIntG Menschen mit Migrationsgeschichte. Die Gesetze stehen nicht in Konkurrenz zueinander, sondern ergänzen sich gegenseitig – nicht zuletzt deshalb, weil Menschen mit Migrationsgeschichte auch zur Hälfte Frauen sind und ein hoher Anteil von Frauen eine Migrationsgeschichte hat.

Das AGG dient auf Bundesebene ebenso wie das LADG auf Landesebene dem Schutz vor Diskriminierung und Benachteiligung: Ziel des AGG ist, „Benachteiligungen aus Gründen der Rasse oder wegen der ethnischen Herkunft, des Geschlechts, der Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Identität zu verhindern oder zu beseitigen.“ Somit erlaubt das AGG auch explizit, Fördermaßnahmen zu ergreifen, um diese Benachteiligungen zu beseitigen. Diese werden im PartMigG für die Zielgruppe der Menschen mit Migrationsgeschichte ausgeführt („Benachteiligung aus Gründen der Rasse oder wegen der ethnischen Herkunft“, teilweise auch „der Religion“).