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Freiflächenentwicklung 2010

Methode

Wie bereits erwähnt, gibt es in Berlin neben der hier beschriebenen Karte des Umweltatlas zwei weitere Ansätze zur Beobachtung der Flächeninanspruchnahme für bauliche Zwecke. Ein ausführlicher Vergleich der unterschiedlichen Zielsetzungen, Methoden und Ergebnisse aller drei Ansätze ist im Exkurs “Methode / ergänzende Hinweise” zu finden.

Bei der vorliegenden Karte handelt es sich um die vierte aktualisierte und erweitere Ausgabe, die auf die lagetreue Geometrie der Blockkarte 1 : 5.000 (ISU 5, Raumbezug Umweltatlas 2010) überführt wurde. Mit Hilfe der genannten Stadtpläne, Luftbildern und Umweltatlaskarten wurde der Freiflächenbestand der jeweiligen Jahre ermittelt. Als Grün- und Freiflächen gelten die in der Umweltatlaskarte 06.02 Grün- und Freiflächenbestand definierten Flächen Wald, Grünland, Acker, Park/Grünfläche, Stadtplatz/Promenade, Friedhof, Kleingarten, Brachfläche, Sportanlage/Freibad und Baumschule/Gartenbau. Flächen baulicher Nutzungen, vor allem Gemeinbedarfsflächen, sind, wenn sie über große zusammenhängende und vegetationsbestandene unversiegelte Flächen verfügen, ebenfalls als Freifläche betrachtet worden. Dies gilt zum Teil für Flächen, die neben der bebauten Nutzung eine grüne Nutzung (Doppelnutzung) als Freiflächennutzung aufweisen. Hierzu zählen z. B. die zoologischen Gärten, die sowohl mit der bebauten Nutzung „Gemeinbedarfs- und Sondernutzungen“ als auch mit der Grünnutzung „Park/Grünfläche“ eingestuft sind. Die Zugänglichkeit oder Nutzungsmöglichkeit spielte bei der Klassifizierung keine Rolle.

Durch den Vergleich der Bestandsaufnahmen der verschiedenen Jahre konnten Freiflächenverluste und -gewinne erfasst werden.

Die Freiflächenverluste wurden in den angegebenen Jahresabständen dargestellt, während sich die Freiflächengewinne auf den gesamten Zeitraum beziehen. Als Freiflächengewinne wurden Flächen erfasst, die vor 1950 bebaut waren und heute mit einer der oben genannten Freiraumkategorien genutzt werden. Als Freiflächenverluste wurden alle Freiflächen identifiziert, die in den entsprechenden Zeiträumen neu bebaut wurden. Für die Zeiträume von 1990 bis 2010 wurden dazu auch die Angaben aus der Geo-Datenbank “Flächen mit gesamtstädtisch bedeutenden Veränderungspotenzialen” auf Basis der Digitalen Grundkarte 1 : 5.000 (vgl. SenStadt 2000a) herangezogen. Für Überprüfungen wurden die Luftbilder und Orthophotos aus den Jahren 1998, 2002, 2004 und 2010 (vgl. SenStadt 1998, SenStadt 2002, SenStadt 2004, SenStadt 2010) genutzt. Flächen unter 1 ha Größe oder einer Mindestbreite von 20 m wurden in der Regel nicht erfasst.

Die Methode zur Ermittlung von Freiflächenverlusten und –gewinnen wurde mit der vierten aktualisierten Ausgabe 2013 grundlegend verändert.

Bis zur Ausgabe 2006 wurden unter Zuhilfenahme der oben genannten Daten die Freiflächenverluste und –gewinne auf Grundlage der digitalen Blockkarte 1 : 50.000 (ISU50, Raumbezug Umweltatlas 2005) abgegrenzt. Dabei wurden zusätzlich auch von der Blockgeometrie abweichende Blockabgrenzungen vorgenommen.

Aufgrund der Tatsache, dass die digitale Blockkarte 1 : 50.000 lageuntreu ist und die Straßen zur Veranschaulichung überzeichnet dargestellt sind, wurde im Rahmen der Ausgabe 2013 die Karte auf die lagetreue digitale Blockkarte 1 : 5.000 (ISU5, Raumbezug Umweltatlas 2010) überführt. Zunächst wurde die Karte der Ausgabe 2006 mit der neuen ISU5-Geometrie verschnitten. Die bestehenden Klassen wurden anhand ihres Flächenanteils übernommen, d.h. wenn eine Klasse zu einem überwiegenden Anteil in der neuen ISU5-Fläche vorkam, wurde diese Verlust- oder Gewinn-Klasse in die neue Karte übernommen (siehe Abb. 1). Die von der ISU5 abweichenden Blockabgrenzungen wurden dabei nicht übernommen und mussten anschließend manuell überführt werden. Auf Basis der Nutzungs- und Stadtstrukturkartierung 2010 wurden flächendeckende Korrekturen für die Flächentypen Gleiskörper, Bahnhof und Bahnanlagen, Wochenendhäuser und Campingplatz durchgeführt, Dadurch wurde der Bestand an Freiflächen in der Ausgabe 2013 an die Darstellung des Grün- und Freiflächenbestandes der Karte 06.02. (2010) angepasst und mit diesem harmonisiert.

Dem automatisierten Vorgang folgte durch visuelle Überprüfungen anhand von Luftbildern eine manuelle Korrektur. Ebenfalls wurden die Freiflächenverluste durch Straßenbau, die bereits in der gedruckten Ausgabe 1995, nicht jedoch in den digitalen Ausgaben vorhanden waren, in die neue Karte digitalisiert.

Grundsätzlich ist bei der blockbezogenen Betrachtung aller Flächen zu berücksichtigen, dass kleinteilige Freiflächenverluste innerhalb eines Blocks meist nicht digitalisiert wurden.

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Abb. 1: Übernahme der bestehenden Klassen von der ISU50- zur ISU5-Geometrie (Mitte: ISU50, Ausgabe 2006; links und rechts: ISU5, Ausgabe 2013; gelbe Linien: ISU5-Blockgrenze; gelbe Flächen: Freiflächenverlust 1950-1970; grüne Fläche: Freiflächenbestand 2010; Hintergrund: CIR-Luftbild 2010)
Bild: Umweltatlas Berlin

Methode / ergänzende Hinweise

Im Land Berlin gibt es drei verschiedene Ansätze zur Beobachtung der räumlichen Anteile der verschiedenen Flächennutzungen, die für eine Beschreibung der Flächeninanspruchnahme herangezogen werden können. Dabei handelt es sich um:

  • die regelmäßig veröffentlichten Zahlen nach Nutzungsart des Amts für Statistik Berlin-Brandenburg (bis 2006 Statistisches Landesamt Berlin),
  • die Erhebungen der Flächennutzung im Maßstab 1 : 5.000 im Rahmen des Informationssystems Stadt und Umwelt und die daraus abgeleitete Karte der Freiflächenentwicklung des Umweltatlas (06.03) (Abt. III),
  • die Auswertung des GIS “Flächen mit gesamtstädtisch bedeutenden Veränderungspotenzialen” dokumentiert in den Berichten “Stadtentwicklung 2000, Bericht zur Flächenentwicklung”, “Flächenentwicklung in Berlin, Bilanz 2001-2005” sowie “Flächenentwicklung in Berlin, 1991-2010-2030“ (Abt. I).

Was ist Flächeninanspruchnahme?

Flächeninanspruchnahme ist die Inanspruchnahme von bisher nicht baulich genutzten Flächen für die Siedlungsentwicklung. Quantifizieren ließe sich die Inanspruchnahme daher entweder über die Zunahme der Siedlungsfläche bzw. der für überwiegend bauliche Zwecke genutzten Fläche oder über die Abnahme der Nicht-Siedlungsfläche bzw. der überwiegend nicht für bauliche Zwecke genutzten Fläche. Im Folgenden soll versucht werden zu zeigen, dass gerade hier, in den Problemen der Definition von “Siedlung” und “Nicht-Siedlung” die wesentlichen Ursachen dafür liegen, dass die Nutzung der verschiedenen Quellen für die Beschreibung des Flächenverbrauches zu z.T. erheblich unterschiedlichen Zahlen führen.

Häufig wird der Begriff Flächeninanspruchnahme gleichbedeutend mit der Zunahme der Versiegelung verwendet. Beide Begriffe beschreiben jedoch unterschiedliche Sachverhalte und sind in der umweltpolitischen Diskussion auch unterschiedlich zu betrachten. Während die Flächeninanspruchnahme auf relativ hoch abstrahiertem und aggregiertem Niveau die Zunahme der überwiegend für bauliche oder Siedlungszwecke genutzten Fläche beschreibt, wird die konkrete Mischung von versiegelten und unversiegelten Flächen dieser Nutzungen hier außer Acht gelassen (siehe hierzu auch Exkurs zur Karte Versiegelungsdaten 2011 und 2005 im Vergleich zum “Indikator Versiegelung” der Umweltökonomischen Gesamtrechnung der Länder).

Amt für Statistik Berlin-Brandenburg: Stadtgebiet nach Nutzungsart bzw. Siedlungs- und Verkehrsfläche

Das Amt für Statistik Berlin-Brandenburg (AfS; bis 2006 Statistisches Landesamt Berlin) veröffentlicht regelmäßig Zahlen zum Stadtgebiet nach Bezirken und Nutzungsart und fasst diese Zahlen außerdem zu Angaben über die Siedlungs- und Verkehrsfläche zusammen. Die Zahlen beruhen auf der Auswertung der Liegenschaftskataster der bezirklichen Vermessungsämter. In den Vorbemerkungen zu den in den Statistischen Jahrbüchern veröffentlichten Zahlen wird dargestellt, dass die Nutzungsarten der Liegenschaftskataster nicht vollständig aktualisiert wurden und für einige Nutzungsarten die Angaben fehlen (Statistisches Jahrbuch 2012). Dies lässt sich auf unterschiedliche Erhebungsmethoden in Ost und West zurückführen.

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Abb. 2: Entwicklung der Siedlungs- und Verkehrsfläche 1990-2010
Bild: Quelle: Statistische Jahrbücher des Statistischen Landesamtes Berlin bzw. ab 2006 Amts für Statistik Berlin-Brandenburg

Vor allem der Rückgang der Siedlungs- und Verkehrsfläche um mehr als 1.000 ha im Jahre 1996 ist nur mit systematischen, in der Methodik der Erhebung begründbaren Anpassungen der Zahlen zu erklären und spiegelt keineswegs die tatsächliche Entwicklung wider.

Dabei ist zu beachten, dass zur Siedlungs- und Verkehrsfläche alle Flächennutzungen außer Landwirtschaft und Wald gerechnet werden. Dies bedeutet, dass Nutzungen wie Kleingärten, Parkanlagen und Friedhöfe oder große unbebaute Brachflächen zur Siedlungs- und Verkehrsfläche zählen, ihre Inanspruchnahme sich somit nicht in einem Zuwachs der Siedlungs- und Verkehrsfläche niederschlagen würde.

Werden die Zahlen hinsichtlich der Entwicklung der “Nicht-Siedlungsflächen” ausgewertet ergibt sich folgendes Bild.

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Abb. 3: Entwicklung der Flächennutzungen Wald, Landwirtschaft und Erholungsfläche 1990-2010
Bild: Quelle: Statistische Jahrbücher des Statistischen Landesamtes Berlin bzw. ab 2006 Amts für Statistik Berlin-Brandenburg

Hierbei ist zu beachten, dass “In der Landwirtschaftsfläche der Ost-Berliner Bezirke … auch Kleingärten, Vor- und Ziergärten sowie bebaute Flächen vorhanden sein” können (Statistisches Jahrbuch 2012).
In den ersten Jahren der 90er wurden z.B. in den östlichen Bezirken Straßen (außer Hauptstraßen) den jeweils vorherrschenden Flächen zugeordnet (Statistisches Jahrbuch 1991).
Die statistischen Zahlen von vor 1990 sind mit noch größeren Unwägbarkeiten behaftet. Bedingt durch unterschiedliche Vorgehensweisen bei der Flächennutzungsstatistik sind hier Zeitreihen nicht verlässlich zu erstellen.

Da das Liegenschaftskataster Grundlage der Erhebung ist, wird die tatsächliche Landbedeckung auch in Zukunft nicht korrekt erfasst werden. So sind z.B. auch große Flurstücke, die als “Gebäude- und Freifläche” ausgewiesen sind, aktuell möglicherweise gar nicht bebaut.

Ein Vorteil des Verfahrens ist jedoch seine bundesweite Anwendung. Sowohl das Umwelt-Barometer des Bundes-Umweltministeriums als auch eine ganze Reihe anderer Indikatorenansätze nutzen die vom Statistischen Bundesamt zusammengestellten Länderdaten hinsichtlich der “Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche”.

Fazit:
Die Zahlen zur Siedlungs- und Verkehrsfläche eignen sich mehr zur Charakterisierung der Zunahme des Siedlungsraumes als solchem. Flächeninanspruchnahme bedeutet einzig und allein die Inanspruchnahme von Wald und von landwirtschaftlichen Flächen. Für Flächenländer oder für Deutschland als Ganzes können solche Zahlen geeignet sein, den Flächenverbrauch zu beschreiben. Dies gilt allerdings auch nur dann, wenn es gelungen ist, die Methodik dauerhaft zu harmonisieren und daher nur für zukünftige Zahlen, nicht aber für die Betrachtung vergangener Entwicklungen.

Für das Land Berlin erscheint jedoch die Reduzierung der in Anspruch zu nehmenden Nutzungen auf Wald und Landwirtschaft keine geeignete Vorgehensweise zu sein, den Flächenverbrauch zu beschreiben. Da die Waldflächen unter weitgehendem Schutz stehen, würde sich der Flächenverbrauch damit auf die Reduzierung der landwirtschaftlichen Flächen beschränken. Warum die Bebauung von Kleingärten und Parkanlagen nicht als Flächenverbrauch bewertet werden soll, ist jedenfalls nicht einsichtig.

Karte 06.03 Freiflächenentwicklung des Umweltatlas

Mit der Karte Freiflächenentwicklung des Umweltatlas – die erstmals Mitte der 80er Jahre erarbeitet wurde – sollte vor allem der Verlust überwiegend vegetationsbedeckter Flächen zugunsten überwiegend baulich genutzter Flächen dokumentiert werden. Nach der Generallegende der beiden Realnutzungskarten des Umweltatlas wurden auf der Grundlage historischer Stadtpläne etc. mehrere Realnutzungskarten erstellt, die den Stand der Flächennutzung im Abstand von jeweils einer Dekade wiedergeben. Diese Karten wurden überlagert und der Freiflächenverlust – bzw. gegebenenfalls Gewinn – in weitere Karten übertragen und dann die jeweiligen Verluste/Gewinne aus den Flächengrößen der jeweiligen Flächen bilanziert. Dadurch war es möglich, den Nutzungswandel seit 1950 in 10-Jahres-Schritten zu quantifizieren.
Als Verlust wurde eine Flächennutzungsänderung dann gewertet, wenn die Nutzung von einer in der Karte “Grün- und Freiflächenbestand” enthaltenen Kategorie in eine Nutzung der in der Karte “Reale Nutzung der bebauten Flächen” enthaltenen Kategorien wechselte. Dabei ist folgendes festzuhalten: Die in der Karte “Grün- und Freiflächenbestand” dargestellten Freiflächen geben sozusagen den Maximalbestand an unbebauten Flächen wieder. Sie zeigt tendenziell eher die Landbedeckung als die Nutzung im Sinne stadtplanerischer Kategorien. Vegetationsbestandene Flächen mit einer Größe über einem Hektar sind in dieser Karte generell als Freiflächenbestand ausgewiesen. So zählen die Wiesen zwischen den Rollbahnen des Flughafens Tegel ebenso zu den Freiflächen wie die größeren innerstädtischen Brachflächen.

Fazit:
Mit dieser Methode wird der Verlust an größeren freien, weitgehend unbebauten und unversiegelten Flächen besser dokumentiert als dies mit den Zahlen des Amts für Statistik Berlin-Brandenburg der Fall ist. Typische städtische Freiflächennutzungen wie Park, Kleingarten, Friedhof etc. werden hier – und damit anders als in der Nutzungssystematik des Amts für Statistik Berlin-Brandenburg auch als Freifläche gewertet und nicht als Siedlungs- und Verkehrsfläche.
Nachteilig ist, dass die Daten nur für die genannten Dekaden vorliegen und eine höhere zeitliche Auflösung – z.B. auf Jahresbasis – nur mit einem unvertretbar hohen Aufwand zu realisieren wäre.

Senatsverwaltung für Stadtentwicklung Abt. I: Bericht zur Flächenentwicklung

In das bei der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Referat I A, geführte GIS “Flächen mit gesamtstädtisch bedeutenden Veränderungspotenzialen” wurden alle Flächen ab einer bestimmten Mindestgröße (1 ha) aufgenommen, auf denen eine Änderungen der Nutzungsart, grundlegende Umstrukturierungen oder bedeutende Nutzungsintensivierungen bereits erfolgt oder künftig vorgesehen sind. Basierend auf dem mit dem FNP-Beschluss 1994 vom Abgeordnetenhaus erteilten Auftrag, die Rahmenbedingungen regelmäßig zu überprüfen, werden Flächen mit Mindestpotenzialen von 100 Wohneinheiten, 10.000 m2 BGF für Dienstleistungen, 5.000 m2 Einzelhandels-Verkaufsfläche, 1 ha Gewerbe-Grundfläche oder 3 ha Grün bzw. Wald erfasst. Beschrieben werden unter anderem die Vornutzung, die geplante Nutzung sowie die voraussichtliche und tatsächliche Fertigstellung. Alle Veränderungen beziehen sich auf die tatsächliche Nutzung im Jahr 1990 (Stadtentwicklung 2000, Bericht zur Flächenentwicklung, Flächenentwicklung in Berlin, Bilanz 2001-2005). Die Daten werden jährlich fortgeführt.

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Tab. 1: Inanspruchnahme von Freiflächen größer 1 ha in Berlin 1991-2010 nach Vornutzungen
Bild: nach GIS "Flächen mit gesamtstädtisch bedeutenden Veränderungspotenzialen", SenStadtUm, I A 16, 2010

Fazit:
Zu beachten ist, dass Stadtbrachen, der ehemalige Grenzstreifen und auch Gärtnereien als Siedlungsraum gelten, ihre Inanspruchnahme daher nicht als Freiraumverlust gewertet wird, ihre Umwandlung z.B. in Grünanlagen (Mauerpark) dadurch jedoch zum Freiraumgewinn wird. Die Nutzungskategorien für die neue (realisierte) Nutzung unterscheiden sich zum Teil von den Kategorien der Vornutzung. Dies erschwert auf die Dauer eine systematische Beobachtung, da sich die Kategorien z.T. überschneiden. Positiv ist der jährliche Erhebungszeitraum.

Vergleich von Nutzungskategorien und Ergebnissen

Die erheblichen Unterschiede in Zielsetzung und Methodik der drei beschriebenen Ansätze zur Ermittlung des Flächenverbrauches werden auch bei der Gegenüberstellung der jeweils betrachteten Flächennutzungskategorien deutlich. Aufgelistet sind die Flächennutzungskategorien, die in den untersuchten drei Quellen jeweils als bauliche Nutzung bzw. Siedlungsfläche auf der einen und Grün- bzw. Freiflächennutzung auf der anderen Seite zusammengefasst werden.

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Tab. 2: Gegenüberstellung der Nutzungskategorien zur Ermittlung des Flächenverbrauches
Bild: nach AfS, Umweltatlas und GIS der Abt. I

Die mit den jeweiligen Methoden ermittelten Zahlen des Flächenverbrauches kommen folgerichtig auch zu unterschiedlichen Ergebnissen. In Tabelle 3 sind die ha-Angaben von 1991 bis 2000 bzw. von 1990 bis 2010 angegeben.

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Tab 3: Flächeninanspruchnahme von 1991-2000 bzw. 1990-2010 [ha]
Bild: nach unterschiedlichen Quellen