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REDE ZUR EINBRINGUNG DES BERLINER DOPPELHAUSHALTS 2002/03

Pressemitteilung vom 18.04.2002

Die Senatsverwaltung für Finanzen teilt mit:

Dr. Thilo Sarazin:

Rede zur Einbringung des Berliner Doppelhaushaltes 2002/03 am Donnerstag, 18. April 2002

Es gilt das gesprochene Wort!

Herr Präsident, meine Damen und Herren,

der Doppelhaushalt 2002/03 bettet sich ein in die Ge-schichte der Berliner Haushaltspolitik in den letzten 11 Jahren, und er ist der Ausgangspunkt für den harten Konsolidierungskurs, der noch vor uns liegt.

Die Ausgangslage auf der Ausgabenseite

Lassen Sie mich deshalb zunächst die Ausgangs-lage schildern:

 Zu Beginn des Jahres 1991, dem ersten Jahr nach der Einheit, hatte Berlin Schulden in Höhe von 9,3 Mrd. €. Zum Jahresende 2001 belief sich der Schuldenstand des Landes Berlin auf 39,8 Mrd. €.

 1991 betrugen die Zinsausgaben 537 Mio. €, in diesem Jahre werden es 2,250 Mrd. € sein.

 Die bereinigten Pro-Kopf-Ausgaben lagen 1991 um 52% über dem Bundesdurchschnitt und um 14% über Hamburg. Bis 2001 hat sich die Lage kaum verändert: Bereinigt um die Kapitaler-höhung für die Bankgesellschaft, lagen die Pro-Kopf-Ausgaben 2001 noch um 44% über dem Bundesdurchschnitt und immer noch um 10% über dem Hamburger Niveau.

 Es gab allerdings eine dramatische Verschie-bung: 1991 gab Berlin lediglich 2,9% seiner bereinigten Ausgaben für Zinsen aus, 2001 waren es bereits 9,2% und 2009 werden es, wenn wir so weiter machen, 17% sein. Allein die Zunahme der Zinsausgaben seit 1991 entspricht den Ausgaben für Hochschulen einschließlich der Förderung von Wissenschaft und Forschung außerhalb der Hochschulen. Alle in den letzten zehn Jahren unternommenen Einsparversuche wurden letztlich durch den Zuwachs der Zinsausgaben überkompensiert.

Aber, und das ist das Problem, es wurde ja gar nicht durchgehend gespart während der letzten zehn Jahre. Von 1991 bis 1995 wuchsen die Ausgaben vielmehr jedes Jahr um durchschnittlich 4,7% und koppelten sich völlig von den Einnahmen ab, die im gleichen Zeitraum um 1,9% abnahmen. Natürlich war der Abbau der Bundeshilfe zu schnell, natürlich hatte das Land hier ungeschickt verhandelt. Aber es kamen auch vermeidbare Fehler auf der Ausgabenseite hinzu, deren langfristige Folgen uns heute treffen. Dazu drei wichtige Beispiele:

1. Niemand hat Berlin gezwungen, bei der Übernahme von Bediensteten der ehemaligen DDR einen völlig anderen Weg zu gehen als z.B. Sachsen und Thüringen. Niemand hat Berlin gezwungen, als größter Zuwendungsempfänger der Republik die Einkommen im öffentlichen Dienst an das Westniveau anzupassen und nicht umgekehrt. Niemand hat Berlin gezwungen, seit 1991 im unmittelbaren und mittelbaren Landesdienst 35.000 bis 40.000 Neueinstellungen vorzunehmen. Allein die personelle Überausstattung im Ostteil der Stadt zum Zeitpunkt der Vereinigung führte – gemessen übrigens an der ohnehin überhöhten West-Berliner Personalausstattung – zu einer Übernahme von 30.000 Mitarbeitern des ehemaligen Magistrats und seiner nachgeordneten Einrichtungen, die bei konsequenter Anwendung der Möglichkeiten des Einigungsvertrages nicht hätten übernommen werden müssen.

Bei konsequent konsolidierungsorientierter Personalpolitik seit 1991 hätten wir heute im mittelbaren und unmittelbaren Landesdienst 20.000 bis 30.000 Bedienstete weniger und damit 800 Mio. € bis 1,2 Mrd. € weniger Gehaltskosten. Der Überhang aus dem öffentlichen Dienst des ehemaligen West-Berlin würde uns zwar finanziell immer noch plagen. Die Überlast gegenüber anderen Ländern betrüge aber nicht 1,7 Mrd. € jährlich, sondern lediglich 500 Mio. €.

2. Sicher ist richtig: Die Kosten der Wohnungsbaupolitik aus der Zeit bis 1989 mit ihren verfehlten Subventionsmechanismen sind heute eine kaum noch gestaltbare Altlast, die immerhin jährlich 534 Mio. € beträgt. Aber unsere Gesamtausgaben für Wohnungs- und Städtebau betrugen 2001 1,552 Mrd. €, und der Rest sind seit 1990 neu veranlasste Ausgaben. Damit wurde u.a. der Bau von rd. 90.000 neuen Wohnungen nach der Wende finanziert. Diese Wohnungen wurden großenteils zu heute nicht mehr marktgerechten Kosten erstellt und erfordern heute trotz hoher Subventionierung teilweise Mieten, die sich am Markt nicht mehr durchsetzen las-sen.

3. Größenwahn, Mangel an Überblick und auch kriminelles Handeln haben zum Desaster der Bankgesellschaft geführt. 1,75 Mrd. € kostete letztes Jahr das Land der Kapitalnachschuss, 300 Mio. € jährlich wird uns ab 2003 auf lange Zeit die Übernahme der Risiken aus dem Immobiliendienstleistungsgeschäft kosten. Mit weiteren 70 Mio. € belastet der Dividendenausfall den Haushalt jährlich.

Allein im Bereich Personal und Wohnungen haben wir also seit 1991 durch bewusst getroffene Entscheidungen neue Zukunftslasten aufgehäuft, die jährlich zwei Milliarden Euro betragen und kurzfristig nicht zu beeinflussen sind. Für die finanzielle Wirkung ist es aber gleichgültig, ob bestimmte Zukunftslasten neu oder alt, schuldhaft oder nicht schuldhaft verursacht sind.

Neue und alte Lasten zusammengenommen, haben wir allein aus der Mehrausstattung mit Personal und aus dem Wohnungsbau sowie aus der Bankgesellschaft Zusatzkosten gegenüber anderen Ländern von jährlich 3,0 Mrd. €!

Die besonderen Belastungen aus der aufgelaufenen Verschuldung treten hinzu. Zum Jahresende 2001 hatte das Land Berlin einen Schuldenstand in Höhe von 39,8 Mrd. €. Normal und tragbar wären für ein Land unserer Finanzkraft und Größenordnung allenfalls Schulden von 20 Mrd. €. Die anteilige Zinslast aus dem Verschuldungsübermaß beträgt gut eine Milliarde Euro.

Das bedeutet:

 die Mehrausstattung mit Personal im Vergleich zu anderen Ländern,
 die Folgekosten vergangener Wohnungsbauprogramme,
 die Bankgesellschaft
 und der übermäßige Schuldenstand

sorgen zusammen für strukturelle jährliche Mehrausgaben von 4,0 Mrd. €. Das ist mehr als der Umfang des geplanten Haushaltsdefizits im Jahre 2003.

Wir werden aber keinen dieser vier Ausgabenblöcke kurz- oder mittelfristig los:

 Ohne tiefgreifende gesetzliche und tarifpolitische Eingriffe steht beim Personalabbau allein das Instrument der natürlichen Fluktuation zur Verfügung, die aber teilweise durch politisch gewünschte Neueinstellungen in sogenannten Vorrangbereichen wieder aufgezehrt wird. Das heißt, die strukturellen Mehrkosten unserer Personalausstattung werden uns, allerdings in stetig abnehmendem Umfang, noch für 15 bis 20 Jahre begleiten.

 Die Wohnungsbauausgaben werden, wenn wir keine neuen Fördertatbestände schaffen, zwar von 1,5 Mrd. € in 2001 allmählich auf 1,2 Mrd. € in 2006 und 0,75 Mrd. € im Jahr 2010 sinken. Sie werden dann aber noch immer weitaus höher sein als in allen anderen Bundesländern.

 Die Zinsausgaben werden nicht nur nicht sinken, sie werden weiterhin dynamisch wachsen, und zwar von 2,25 Mrd. € in diesem Jahr auf 3,1 Mrd. € im Jahre 2006. Dabei ist unterstellt, dass die Zinssätze weiterhin so niedrig bleiben wie gegenwärtig.

Das Anwachsen der Zinslawine ist vom Land auf-grund der bereits aufgelaufenen Schuldenberge kurz- und mittelfristig nur begrenzt steuerbar. Zum Thema möglicher Schuldendiensthilfen durch den Bund werde ich mich noch später äußern. Entscheidend ist, dass wir die Ursachen der Verschuldungskrise in den Griff bekommen und die ist ganz einfach, Berlin hat es seit 1991 nicht geschafft, laufende Einnahmen und laufende Ausgaben zur Deckung zu bekommen. Auch dann, wenn man die Kapitalhilfe für die Bankgesellschaft abzieht, gab das Land Berlin im Jahre 2001 vor Zinsen 2,0 Mrd. € mehr aus als es einnahm, es hatte also ein Primärdefizit. Das heißt: Auch ohne die Kosten für die Bankgesellschaft und ganz ohne die Zinsbelastungen des Haushalts hätte das Land 2001 neue Kredite im Umfang von 2,0 Mrd. € aufnehmen müssen.

Wir brauchen aber nicht nur einen Ausgleich, sondern langfristig einen jährlichen Überschuss der laufenden Einnahmen über unsere Primärausgaben, um damit die Zinsen bedienen zu können. In der mehrjährigen Finanzplanung ist vorgesehen, das Primärdefizit des Jahres 2001 von 3,7 Mrd. € in einen Primärüberschuss von rd. 600 Mio. € im Jahr 2006 zu verwandeln. Damit ist zwar 2006 das Konsolidierungsziel noch nicht erreicht, aber immerhin ein wichtiges Etappenziel.

Auf längere Sicht wird der Primärüberschuss noch erheblich gesteigert werden müssen. Unter »normalen« Bedingungen noch tragbar wäre ein Überschuss von 1 bis 1 ½ Mrd. €; angesichts unserer bestehenden und noch weiter ansteigenden Verschuldensüberlast müssen wir uns jedoch darauf einrichten, dass wir eines Tages einen Primärüberschuss in Höhe von 3 bis 3 ½ Mrd. € werden erwirtschaften müssen, um den Haushalt auszugleichen und ohne weitere Schuldenaufnahmen auszukommen.

Soviel zur Ausgangslage für den Doppelhaushalt 2002/2003 auf der Ausgabenseite, ich komme nun zur Ausgangslage auf der Einnahmenseite.

Die Ausgangslage auf der Einnahmenseite

Die Einnahmen von Berlin betrugen 2001 – ohne Neuverschuldung, ohne Vermögensaktivierung – pro Kopf der Einwohner 4.950 €. Sie lagen damit um 10% höher als in Hamburg und um etwa 30% höher als im Durchschnitt aller Bundesländer. Berlin kann damit verschuldungsneutral je Einwohner ein Drittel mehr ausgeben als z.B. Bayern, oder 20% mehr als Sachsen. Wir werden zu Recht gefragt, weshalb wir damit nicht auskommen, wenn das so viel reichere Hamburg, ebenfalls ein Stadtstaat, es sogar mit weniger Geld schafft.

Besorgniserregend ist also nicht das Niveau unserer Einnahmen. Die Stärkung unserer Wirtschaftskraft kann uns übrigens – leider – kurzfristig nicht aus unseren Schwierigkeiten helfen. Grundsätzlich können wir die Steuerkraft eines leistungsfähigen Landes wie Hamburg natürlich durch eine Steigerung unserer Wirtschaftsleistung erreichen. Aufgrund der Mechanik des bundesstaatlichen Finanzausgleichs brächten uns jedoch bei unserer derzeitigen Lage 10% mehr Wirtschaftskraft lediglich 0,8% mehr Einnahmen.

Besorgniserregend ist die Zusammensetzung unserer Einnahmen. Sie enthält ein weiteres erhebliches Zukunftsrisiko. Im Jahre 2002 bestehen lediglich 65% unserer Einnahmen aus Steuern einschließlich regulärem Länderfinanzausgleich. In Hamburg sind dies dagegen 84%.

Insgesamt 23% oder knapp vier Milliarden Euro unserer Einnahmen bestehen aus Zuweisungen und Zuschüssen des Bundes und der EU.

500 Mio. € davon sind »reguläre« Bundesergänzungszuweisungen, mit denen wir im Grundsatz dauerhaft rechnen können, wenn auch die Leistungshöhe nicht als Absolutbetrag im Finanzausgleichsgesetz festgelegt ist .

2,1 Mrd. € hingegen sind Leistungen aus dem Solidarpakt, der 1993 zwischen Bund und Ländern vereinbart und im vergangenen Jahr bis zum Jahre 2019 fortgeschrieben wurde. Diese Leistungen sind nicht dynamisiert; sie bleiben bis 2005 konstant, werden bis 2008 in zunächst nur kleinen und ab dann in größeren Schritten bis zum Jahresende 2019 vollständig abgebaut. Dahinter steht die Logik, dass die ostdeutschen Länder bis dahin ihre Einnahmekraft so weit gestärkt und den Nachholbedarf so weit abgebaut haben, dass sie mit den Mitteln des normalen bundesstaatlichen Finanzausgleichs auskommen. Für alle übrigen ostdeutschen Länder ist die Entwicklung auch so absehbar.

Zu diesem heute erkennbaren Risiko kommen weitere Unsicherheiten hinzu. Die Ministerpräsidenten der Länder und der Bundeskanzler haben im Dezember letzten Jahres vereinbart, Beratungen über eine Prüfung der Mischfinanzierung aufzunehmen. Ferner steht die EU-Förderung Berlins und der anderen ostdeutschen Länder lediglich bis 2006 fest; die Ost-Erweiterung wird sicherlich Änderungen des europäischen Fördersystems mit sich bringen, die zuverlässige Aussagen über den künftigen Umfang der Förderung Ostdeutschlands unmöglich machen.

Für uns ist die Erkenntnis wichtig, dass wir langfristig Einnahmen im Umfang von 2,1 Mrd. € verlieren werden. In diesem Umfang müssen wir andere Einnahmen schaffen oder die Ausgaben zusätzlich kürzen.

Wir werden also langfristig im Vergleich zur gegenwärtigen Lage auf der Einnahmeseite zusätzliche strukturelle Lücken haben. In diesem Sinne haben wir in der Tat ein großes Einnahmenproblem, aber keines, das uns auf der Ausgabenseite entlastet, sondern eines, das den Konsolidierungszwang noch verschärft.

Zur Frage einer Schuldendiensthilfe

Nun zur Frage der aus unserer Sicht mittelfristig notwen-digen Schulden-diensthilfe des Bundes, die eine wesentli-che externe Rahmenbedingung un-se-rer Konsolidierungs-strategie ist.

Im September letzten Jahres ist das »Maßstäbegesetz« in Kraft getreten, das die Grundsatzfragen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und in diesem Zusammenhang auch die Grundsätze für Hilfen bei einer Haushaltsnotlage eines Landes regelt:

 Eine Hilfeleistungspflicht der bundesstaatlichen Gemeinschaft besteht nur im Ausnahmefall.

 Die Notlage muss unverschuldet sein. Sanierungshilfen dienen nicht dazu, politische Fehlentscheidungen abzu-decken.

 Das Land muss ausreichende Eigenanstrengungen unternommen haben, um eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich aus ihr zu befreien.

 Hilfen zur Haushaltssanierung sind mit strengen Auflagen und einem verbindlichen Sanierungsprogramm zu verknüpfen.

Sanierungshilfen dürfen nicht zur Finanzierung laufender Ausgaben, sondern ausschließlich zum Schuldenabbau verwendet werden. Dies ergibt sich als Folgewirkung aus dem Verfassungsgerichtsurteil von 1992.

Wir wollen hierüber unmittelbar nach der Bundestagswahl mit der Bundesregierung Verhandlungen aufnehmen. Aber wir sehen ebenso wie der Bund voraus, dass die damit verbundenen Fragen letztlich höchstrichterlich geklärt werden müssen – schon weil der Bund die damit verbundenen Lasten nicht alleine tragen, sondern die Gemeinschaft der Länder beteiligen will.

Unsere Argumentation wird nicht leichter dadurch,

 dass wir 1991 mit einer sehr günstigen Verschuldungssituation gestartet sind,

 auf allen Gebieten teilweise erhebliche Mehrausgaben gegenüber andern Ländern haben,

 bundesweit die höchsten Pro-Kopf-Einnahmen haben,

 auch ohne Verschuldung Einnahmen und Ausgaben nicht zum Ausgleich bringen können,

 in den letzten Jahren nur unzureichende Konsolidierungsfortschritte gemacht haben.

Mit einem Gerichtsurteil und der nachfolgenden Umsetzung in Bundesrecht wird kaum vor dem Jahre 2006 zu rechnen sein. Dabei wird es dann allenfalls – im Sinne der Hilfe zur Selbsthilfe – um eine Teilentschuldung gehen können, bis dahin werden aber unsere Schulden schon wieder um weitere 18 Mrd. € gewachsen sein. Und wir werden nur eine Chance haben, wenn wir bis dahin gezeigt haben, dass wir die laufenden Einnahmen und Ausgaben aus eigener Kraft zum Ausgleich bringen können.

Die Entwicklung der Nettoneuverschuldung und der Zinsausgaben

Im Jahre 2001 hat die Nettokreditaufnahme, bedingt durch die Kapitalzuführung an die Bankgesellschaft, mit 4,9 Mrd. € einen neuen Negativrekord erreicht.

Im laufenden Jahr sollen auch die Fehlbeträge aus den Jahren 2000 und 2001 im Gesamtumfang von 2.605 Mio. € abgedeckt werden. Deshalb steigt die Neuverschuldung 2002 auf den Rekordbetrag von 6.285 Mio. €. 2003 wird die Neuverschuldung mit 3.569 Mio. € veranschlagt und soll dann bis 2006 stetig auf 2.375 Mio. € sinken. Auch dies ist noch ein unerträglich hoher Betrag. Für ein Land von der Größe und Wirtschaftskraft Berlins wäre eine jährliche Neuverschuldung von 500 bis 750 Mio. € die absolute Obergrenze des fiskalisch Verträglichen. Dabei noch ganz außer Acht gelassen, dass der Europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt Bund und Ländern ganz anderes abfordert: Den Haushaltsausgleich ohne Neuverschuldung, und dies schon auf mittlere Frist.

Das durchgehend zu hohe Niveau der Neuverschuldung bringt es mit sich, dass trotz des scharfen Konsolidierungskurses die Zinsausgaben im Finanzplanungszeitraum nochmals um eine Milliarde Euro steigen, von 2.071 Mio. € in 2001 auf 3.076 Mio. € in 2006.

Das zeigt den Würgegriff der Schuldenfalle, in der wir uns befinden:

 Einerseits müssen wir im Finanzplanungszeitraum Ausgabekürzungen von zwei Milliarden Euro vornehmen, die Berlin verändern werden.

 Andererseits wird die Hälfte dieser Kürzungen durch steigende Zinsausgaben wieder aufgefressen.

Nur: wir haben keine Alternative. Kürzen wir die Ausgaben nicht, dann steigen Schulden und Zinsen noch stärker.

Die Notwendigkeit eines Primärüberschusses

Um der Schuldenfalle zu entgehen, hilft es nicht, die Folgen – eine unerträglich hohe Zinsbelastung – zu beklagen. Wir müssen an den Ursachen ansetzen. Und die Ursache der Probleme liegt darin, dass wir auch ohne Zinsausgaben nicht mit unserem Geld auskommen.

Aus diesem Grunde ist der Ausgleich von laufenden Einnahmen und Ausgaben und die Herstellung eines Primärüberschusses bis 2002 der normative Ausgangspunkt für den Doppelhaushalt 2002/03 und die mehrjährige Finanzplanung bis 2006.

Dabei haben wir uns auf der Einnahmeseite um eine möglichst realistische Veranschlagung bemüht und die Ist-Entwicklung des letzten Jahres sowie die konjunkturellen Perspektiven berücksichtigt.

Im Zusammenwirken aller Faktoren bleibt die gesamte Einnahmenentwicklung perspektivisch gedämpft: Wir gehen davon aus, dass die gesamten Einnahmen des Landes – ohne Neuverschuldung, ohne Vermögensaktivierung – von 2001 bis 2006 um insgesamt 1,070 Mrd. €, das sind jahresdurchschnittlich 1,2%, steigen. Von 1996 bis 2001 hatte die jahresdurchschnittliche Einnahmeentwicklung 0,6% betragen. Das bedeutet: Die Einnahmeseite bringt für das Konsolidierungsthema kaum Entlastung. Insgesamt entspricht der Einnahmezuwachs kaum dem zu erwartenden Preisanstieg.

Damit verbleibt die Konsolidierungslast im wesentlichen auf der Ausgabenseite. Mit dem Eckwertebeschluss vom 5. Februar 2002 hatten wir für die Mehrjahresplanung festgelegt, dass

 im Bereich der Personalausgaben – bis auf Einstellungen in ausgewählten Prioritätsbereichen nach der Koalitionsvereinbarung – die gesamte natürliche Fluktuation für Personalabbau genutzt wird,

 die konsumtiven Sachausgaben – dazu zählen auch alle Zuweisungen und Zuschüsse – von 9,6 Mrd. € 2001 stufenweise auf 7,8 Mrd. € 2006 gekürzt werden,

 die Investitionen stufenweise um insgesamt 300 Mio. € auf 1,8 Mrd. € gekürzt werden,

 das Primärdefizit von 2,1 Mrd. € (2002) in einen Primärüberschuss von knapp 600 Mio. € im Jahr 2006 verwandelt wird.

Der Doppelhaushalt 2002/03 setzt erste Teilelemente dieses Konsolidierungskonzeptes um. Die Logik dieses Top-down-Ansatzes besteht darin, dass sich Prioritätensetzungen nur innerhalb des durch den Konsolidierungskurs gesetzten Finanzrahmens bewegen dürfen.

Prioritäten

Lassen Sie mich in diesem Zusammenhang etwas zum Thema Prioritätenbildung sagen:

Die bereinigten Ausgaben in der Abgrenzung des Finanzplanungsrats steigen (ohne Berücksichtigung der Ausgaben für die Bankgesellschaft im Jahre 2001) 2002 um 1,7% und werden 2003 unverändert bleiben. Ohne Berücksichtigung der steigenden Zinsausgaben und ohne Berücksichtigung der Bankhilfe im Jahre 2001 steigen die verbleibenden Ausgaben (die sog. Primärausgaben) 2002 um 1,0%, 2003 sinken sie um 1,5% [ohne Bankvorsorge: —3,1%]. Werden nun von den Primärausgaben noch die Personalausgaben und ab 2003 die Ausgaben für die Bankgesellschaft abgesetzt, dann ergibt sich, dass konsumtive Sachausgaben und Investitionen zusammengenommen im Jahre 2002 um 0,6% ansteigen und 2003 um 3,8% zurückgehen.

Aus diesem Betrag, der 2002 11,5 Mrd. € ausmacht, werden die gesamten Sachausgaben der Verwaltung, alle Zuweisungen und Zuschüsse und alle Geldleistungsgesetze bezahlt. Ziehe ich hiervon die Hochschulverträge, alle Geldleistungsgesetze und die Ausstattung der Verwaltung mit Sachmitteln auf dem Niveau des Jahres 2001 ab, so verbleibt ein Restbetrag von 5,3 Mrd. € in 2002, der gegenüber 2001 um 3,2% und 2003 um weitere 8,3% sinkt. Prioritätenbildung in diesem Rest, der z.B. die gesamte Kulturförderung und alle Investitionen umfasst, muss auch die bereits eingegangenen Bindungen berücksichtigen. Unterstellt man als Erfahrungswert einen Bindungsgrad von 95%, so bleibt nach Abzug dieser Bindungen 2002 ein Rest von 150 Mio. € und 2003 von 130 Mio. €.

Das bedeutet: Strukturelle Änderungen sind von Haushaltsjahr zu Haushaltsjahr nur in quasi homöopathischen Dosen möglich – es sei denn, man entscheidet sich für groß angelegte strukturelle Eingriffe.

In beiden Jahren zusammen steigen die Zinsausgaben um 22%; eine derartige Steigerung findet sich an keiner anderen Stelle im Landeshaushalt. Der Einzelplan Bildung, Jugend und Sport mit der höchsten Wachstumsrate aller Einzelpläne weist einen Zuwachs – über beide Jahre hinweg – von 3,8% auf, während der Einzelplan Finanzen mit -4,5% den stärksten Rückgang hat.

Zu den Personalausgaben

Die Personalausgaben bleiben der größte Sorgenfaktor der Landesfinanzen. Die 7,3 Mrd. € an direkt finanzierten Personalausgaben im Landeshaushalt sind nur die halbe Wahrheit. In den konsumtiven Sachausgaben verbergen sich rd. eine weitere Milliarde Euro für mittelbar im Landesdienst Beschäftigte.

Personalausgaben werden bestimmt

 vom Besoldungsrecht
 von der Zahl der Pensionäre
 vom Umfang der Beihilfen
 vom Tarifrecht
 von Tarifverträgen
 von der Zahl der aktiv Beschäftigten und der Wertigkeit ihrer Stellen.

Von all dieses Faktoren lässt sich unmittelbar lediglich die Zahl der Beschäftigten durch Verzicht auf Neu- und Ersatzeinstellungen steuern. Wegen der genannten Faktoren fallen die Personalausgaben trotz des weitgehenden Verzichts auf Neueinstellungen nicht. Sie verharren in Berlin auf einem Niveau, das im Ländervergleich absurd und unangemessen hoch ist.

Zwar fällt die Zahl der im unmittelbaren Landesdienst Beschäftigten nach unserer Projektion von rd. 136.000 in 2001 auf rd. 117.000 in 2009. Gleichwohl aber steigt ohne weitere Eingriffe das Volumen der Personalausgaben von 7,2 Mrd. € in 2001 auf 7,8 Mrd. € in 2006 und schließlich auf 8,0 Mrd. € in 2009.

Dies ist eine gänzlich unakzeptable Entwicklung. Der Senat hat sich deshalb entschieden, für noch unbestimmte personalwirtschaftliche Maßnahmen für 2003 eine pauschale Minderausgabe von 250 Mio. € und ab 2004 pauschale Minderausgaben von 500 Mio. € jährlich anzusetzen. Diese Zahl ist ins Verhältnis zu setzen zur Summe der Löhne und Gehälter der im unmittelbaren Landesdienst tätigen aktiven Bediensteten. Das sind 2002 5,8 Mrd. €.

Für die Belegung der pauschalen Minderausgabe sind unterschiedliche Ansätze oder deren Kombinationen denkbar, von Vereinbarungen über Gehaltsverzichte bis hin zum Verzicht auf eigentlich geplante Neueinstellungen und zu bundesrechtlichen Alternativen. Der Senat wird hierzu im Herbst die notwendigen Entscheidungen treffen.

Aus statistischen Vergleichen wissen wir, in welchen Bereichen Berlin mehr Personal beschäftigt als andere Bundesländer. Die darin liegenden Produktivitätsreserven müssen aber jeweils gezielt erschlossen werden – durch veränderte Arbeitsabläufe, Neuformulierung von Standards und Inhalten, Zusammenfassung von Ämtern, Verzicht auf Verwaltungsebenen. Das Rad muss hier nicht neu erfunden werden, da wir vielfach auch von Vorbildern lernen können. Hier hat die Verwaltungsreform eine wichtige Aufgabe.

Ein zentraler Aspekt in diesem Zusammenhang ist die Neuausrichtung im Umgang mit den Personalüberhangkräften. Das bislang dezentral organisierte System wird zukünftig durch ein zentrales Personalüberhangmanagement abgelöst. Ziel wird es sein, effizienter und effektiver die Personalressourcen für eine innovative, dienstleistungs- und zukunftsorientierte Verwaltung zu nutzen und den Personen im Überhang durch maßgeschneiderte Maßnahmen neue Perspektiven innerhalb und außerhalb des öffentlichen Dienstes zu eröffnen. Diese zentrale Aufgabe wird bei der Senatsverwaltung für Finanzen gebündelt.

Zu den konsumtiven Sachausgaben

Der angestrebte nominale Rückgang von 18,4% oder 1,8 Mrd. € im Zeitraum 2001 bis 2006 schließt auch jedwede inflationsbedingten Aufwüchse aus. Er entspricht also einem realen Rückgang von 30% und stellt ein ungeheuer ehrgeiziges Ziel dar. Dieses Ziel ist durch systemimmanente Kürzung bestehender Titel nicht umsetzbar. Es setzt einen radikal aufgabenkritischen Ansatz voraus, bei dem sowohl die Bereitschaft zur Aufgabenwahrnehmung wie auch die Art der Aufgabenerfüllung grundsätzlich hinterfragt werden muss.

Von den konsumtiven Sachausgaben entfallen 60% auf Transferzahlungen, von der Sozialhilfe bis zum Wohngeld. Auf indirekte Personalkosten bei den Zuwendungsempfängern entfallen weitere 23%. Nur ein kleiner Teil der konsumtiven Sachausgaben entfällt auf die Sachmittel der Verwaltung, wie z.B. Energiekosten und Bauunterhalt. Hier ist mit diesem Haushalt auch das letzte bisschen »Luft« herausgelassen worden.

Im Doppelhaushalt 2002/03 war nach dem Eckwertebeschluss eine kumulierte Kürzung der konsumtiven Sachausgaben in beiden Haushaltsjahren von 704 Mio. € vorgesehen. Erreicht wurden 370 Mio. €.

Der Senat ist sich einig, dass am Gesamtziel der Kürzung der konsumtiven Sachausgaben um 1,8 Mrd. € bis 2006 festgehalten wird. Dabei ist allen bewusst, dass dies nur durch Eingriffe von bisher unbekannter Qualität und Tiefe möglich ist. Hierzu fehlte es bei der Aufstellung des Haushalts acht Wochen nach der Regierungsbildung in den verschiedenen Ressorts noch an operativ umsetzbaren einigungsfähigen Konzepten.

Auch ich musste feststellen, dass konzeptionelle Vorarbeiten für Kürzungen dieses Umfangs schlichtweg nicht vorliegen. Dies ist um so verwunderlicher, als der Kürzungsbedarf seit Jahren grundsätzlich bekannt ist. Hier werden im Laufe dieses Jahres grundlegende Arbeiten zu tätigen und entsprechende politische Entscheidungen vorzubereiten sein.

Zu den Investitionsausgaben

Ohne die Kapitalzuführung an die Bankgesellschaft betrugen die Investitionsausgaben 2001 1,905 Mrd. €. Sie sind für 2002 mit 2,014 Mrd. € und 2003 mit 1,900 Mrd. € geplant. Bis zum Jahr 2006 sollen die Investitionsausgaben schrittweise auf 1,800 Mrd. € gesenkt werden. Die wesentlichen Investitionsausgaben der Senatsverwaltungen setzen sich 2002 wie folgt zusammen:

 Bauinvestitionen einschließlich Investitionszuschüsse an Dritte für bauliche Zwecke: 444 Mio. € (2003: 376 Mio. €)

 Zuschüsse für Investitionen des Wohnungs- und Städtebaus: 374 Mio. € (2003: 316 Mio. €)

 Zuschuss an die BVG: 396 Mio. € (2003: 374 Mio. €)

 Investitionszuschüsse im Rahmen der Wirtschaftsförderung: 131 Mio. € (2003: 119 Mio. €)

 Zuschüsse für den ÖPNV: 95 Mio. € (2002 und 2003)

Die weitgehende Belegung der Investitionsausgaben mit laufenden Maßnahmen und aufgrund von Verpflichtungen aus den Vorjahren führt dazu, dass in den Jahren 2002 und 2003 neue Investitionsmaßnahmen nur einen sehr geringen Umfang haben können. Erst durch eine mehrjährige »Bewilligungspause« werden im Rahmen der plafondierten abwärtsgeneigten Linie neue Ausgabenmöglichkeiten in den Folgejahren entstehen.

Gegenüber dem Durchschnitt von Ländern und Gemeinden geben wir in jedem Jahr annähernd 700 Millionen Euro weniger aus.

Zu den Ausgaben der Bezirke

Über ein Viertel der Ausgaben des Landes wird von den Berliner Bezirken getätigt. Auch die Bezirke müssen einen angemessenen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung leisten. Dem Globalsummengedanken, wie ihn Artikel 85 der Verfassung beschreibt, ist dabei Rechnung zu tragen.

Die Ausgaben des Z-Teils der Bezirke sind auf der Grundlage der Ist-Ausgaben des Jahres 2001 seit vielen Jahren erstmals realistisch veranschlagt worden. Damit hat der Senat eine wesentliche Voraussetzung für die Umsteuerung geschaffen. Gegenüber 2001 wurde die Zuweisung für diese Ausgaben um 91 Mio. € erhöht. Zum Vergleich: Der Eckwertebeschluss der Großen Koalition vom April 2000 sah für den Haushalt 2002 eine Absenkung von 71,6 Mio. € vor.

Mit dieser höheren Zuweisung geht eine neue Strukturierung der Transferausgaben einher, die die Verantwortung der Bezirke erhöht und ihnen mehr Spielräume für eigene Entscheidungen lässt.

Nicht jedes Angebot der Bezirke wird dauerhaft weiter zu finanzieren sein. Auch im A-Teil müssen jährlich 18 Mio. € weniger verausgabt werden. In den Bezirken wird gegenwärtig im Rahmen der Aufstellung der Bezirkshaushaltspläne darüber entschieden, durch welche Maßnahmen diese Einsparungen erbracht werden können.

Trotz der notwendigen finanziellen Einschnitte wurde beschlossen, das Schul- und Sportanlagen-sanierungsprogramm in den Jahren 2002 und 2003 in Höhe von jeweils 51,1 Mio. € weiterzuführen.

Zu den Einzelplänen

Der Senat hat trotz der schwierigen Haushaltslage an seinen Prioritäten gemäß der Koalitionsvereinbarung in Bildung, Wissenschaft und Kultur festgehalten. Berlin – Stadt des Wissens – ist das Leitbild unserer Politik. Die Einsparungen, die hier vorgenommen werden, sind zwar für einige Institutionen schmerzhaft, aber angesichts der dramatischen Haushaltslage notwendig. Gleichwohl stelle ich fest, dass wir uns gemeinsam sehr wohl über weitere Effizienzsteigerungen im gesamten Bildungs-, Wissenschafts- und Kulturbereich Gedanken machen müssen. Lassen Sie mich nun die Herausforderungen der einzelnen Politikbereiche kurz skizzieren:

 Inneres: Im Bereich Inneres haben wir für 2002 und für 2003 jeweils knapp über zwei Milliarden Euro veranschlagt; der Zuwachs in beiden Jahren beläuft sich auf 2,3%. Die Dominanz in diesem Bereich liegt weiterhin im Polizeibereich. Unsere Ausgaben pro Kopf der Bevölkerung übertreffen das Niveau von Hamburg um 33% und den Bundesdurchschnitt um 130%. Den Abbau der unüblichen Mehrausstattung in diesem Bereich werden wir konsequent zum Ziel machen.

 Justiz: Der Justizhaushalt erfordert nach Abzug der Einnahmen einen Zuschuss von 145 €/Einwohner, im Bundesdurchschnitt sind es nur 65 €. Damit benötigen wir eindeutig einen zu hohen Zuschuss. Die Verfahrenszahl je Einwohner liegt in Berlin um drei Viertel über dem Bundesdurchschnitt. Dies zeigt deutlich die Mentalität in Berlin. Gerichtsentscheidungen und Klageverfahren werden als normaler Akt der zwischenmenschlichen Auseinandersetzung angesehen, ohne sich zu überlegen, ob nicht volkswirtschaftlich kostengünstigere Entscheidungsverfahren genutzt werden könnten!

 Soziales, Gesundheit, Verbraucherschutz: Der Sozial- und Gesundheitsbereich zeichnet sich aufgrund der gesetzlichen Rahmenbedingungen und Sachverhalte oberflächlich betrachtet durch eine geringe Steuerbarkeit aus. Dennoch müssen wir zur Kenntnis nehmen, dass dieser Bereich für Berlin eine der größten Problemzonen darstellt. Die Sozialhilfeausgaben je Einwohner betragen in Berlin 540 €; im Bundesdurchschnitt sind es lediglich 280 €. Berlin liegt damit einwohnerbezogen um 90% über dem Bundesdurchschnitt.

Von den Sozialhilfeausgaben entfallen 280 €/Einwohner auf die Hilfe zum Lebensunterhalt; bundesweit sind es nur 120 €/Einwohner, Berlin liegt damit um 135% über dem Bundesdurchschnitt. Dieses Verhältnis ist eine Herausforderung zur politischen Gestaltung. Erste Ansätze, diese Ausgaben in den Griff zu bekommen, wurden in Berlin bereits – siehe Reinickendorf – erfolgreich erprobt.

 Bildung, Jugend Sport: Der Senat hat den Schulbereich ausdrücklich von Einsparungen ausgenommen und für diese Legislaturperiode pädagogische Verbesserungen im Umfang von 1.040 Stellen vorgesehen. Damit wird sich der Abstand zu den anderen Bundesländern weiter erhöhen.

Die im Lehrerbereich insgesamt zur Verfügung gestellten Ressourcen lassen sich am besten an der Schüler-Lehrer-Relation ablesen.

Berlin liegt hier – nur noch von Hamburg übertroffen – an der Spitze im Bundesgebiet. Mit 15,5 Schülern pro Lehrer in Berlin war die Lehrerausstattung im Schuljahr 1999/2000 um rd. 14% günstiger als im Bundesdurchschnitt. Dazu trägt bei, dass in Berlin einerseits rd. 8% mehr Unterrichtsstunden pro Schüler erteilt werden (1,43 Stunden in Berlin zu 1,33 im Bundesdurchschnitt) und andererseits die erteilten Unterrichtsstunden pro Vollzeitlehrer um rd. 6% unter dem Bundesdurchschnitt liegen (22,1 Stunden in Berlin zu 23,4).

Während Berlin bei der Personalausstattung bes-ser als der Bundesdurchschnitt ist, zeigt die Sachmittelausstattung das Gegenteil. Hier liegen wir nach letztverfügbaren Daten um etwa fünf bis zehn Prozent unter dem Bundesdurchschnitt. Dies ist eindeutig eine verkehrte Relation – aber bedauerlicherweise typisch für die Berliner Haushaltsstruktur! Die festen Bindungen, die wir aufgrund der hohen Personalausgaben eingegangen sind, können nicht von heute auf morgen geändert werden. Andererseits haben wir keine Möglichkeit, neue Ansätze zur Effizienzsteigerung umzusetzen. Das Geld, das wir haben, bzw. nicht haben, lässt sich nur einmal und nicht zweimal ausgeben.

 Bauen, Wohnen, Verkehr, Stadtentwicklung: Die Pro-Kopf-Ausgaben Berlins für Wohnungsbauförderung und Städtebau waren 2001 mit 460 € fünfmal so hoch wie im Bundesdurchschnitt. Im Jahre 2002 müssen hierfür 1,572 Mrd. € bereitgestellt werden. Hiervon entfällt ein Drittel auf die Subventionierung von Wohnungen der Förderjahrgänge bis 1989, zwei Drittel hingegen auf die Subventionierung von Wohnungen ab dem Förderjahrgang 1990. Trotz stark gesunkener Programmvolumina wird die Belastung bis 2006 nur allmählich auf 1,181 Mrd. € in 2006 zurückgehen.

 Wirtschaft, Arbeit und Frauen: Die hohen Vorbelastungen geben uns in der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik kaum Spielräume. Berlin hatte im Jahre 2001 erneut einen leichten Rückgang des Bruttoinlandsprodukts (-0,1%) und lag damit in der Entwicklung hinter sämtlichen alten Bundesländern sowie Sachsen. Hält diese Entwicklung an, wird die Schere zwischen den prosperierenden Regionen und den Problemregionen noch weiter auseinander gehen.

Dieses Auseinanderdriften wird in Berlin noch durch Politikentscheidungen verschärft: Die Ausgaben für die Wirtschaftsförderung im engeren Sinne liegen in Berlin größenbereinigt um 30% unter dem Bundesdurchschnitt; das sind 100 Mio. € pro Jahr, die wir weniger ausgeben. Unter Einbezug der Landwirtschaftsförderung in den anderen Ländern wächst der Abstand sogar noch erheblich – auf rund 250 Mio. €. Die hohe Erwerbslosigkeit mit einer Arbeitslosenquote von 16,1% im Jahresdurchschnitt 2001 wird trotz beschäftigungspolitischer Aktivitäten von 142 Mio. € im Jahre 2002 allein an Landesmitteln (2003: 135 Mio. €) nicht verringert werden können. Hier ist zu überprüfen, ob die Mittel zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit die gewünschten Ergebnisse erzielen.

 Wissenschaft und Kultur: Wissenschaft und Kultur sind die Standortfaktoren der Stadt und nähren die Hoffnung auf einen ökonomischen Aufschwung in der Region Berlin-Brandenburg. Dennoch, die Gesamtausgaben je Einwohner liegen mit 155 € für Kultur (einschließlich kirchliche Angelegenheiten) und 400 € für die Hochschulen weit über dem Bundesdurchschnitt von 95 € (Kultur) bzw. 235 € (Hochschulen).

Die Zuschüsse, die Berlin für Kultur und Wissenschaft jährlich veranschlagt, sagen jedoch nichts über die Qualität der Institutionen aus. Im Gegenteil. So liegen beispielsweise (fast) alle Berliner Hochschulen in Bundesvergleichen nicht unter den Top Ten. Sie befinden sich im Mittelfeld, wenn nicht gar im unteren Drittel. Im kulturellen Bereich ist zu fragen, warum ausgerechnet durch öffentliche Gelder und damit staatliche Absicherung Kreativität gefördert wird.

Zur Vermögensaktivierung

Im Bereich der Vermögensaktivierung haben wir uns sehr ehrgeizige Vorgaben gesetzt. Dessen ungeachtet gilt: Wir haben die Einnahmen aus der Vermögensaktivierung realistisch veranschlagt; dies ist mit ein Grund für die hohe veranschlagte Neuverschuldung, sowohl in 2002 als auch in 2003. Höhere Erlöse werden angestrebt – sie dienen jedoch ausschließlich einer Senkung der Kreditaufnahme und damit (indirekt) der Schuldentilgung.

Die geplanten Privatisierungen sollen nicht nur Einnahmen für den Landeshaushalt erwirtschaften, sie stellen vielmehr auch haushaltsentlastende Maßnahmen dar. Die privatisierten Unternehmen belasten durch die dann wegfallenden konsumtiven Zuschüsse nicht mehr den Landeshaushalt. Darüber hinaus werden wir zukünftig noch stärker die Frage beantworten müssen, welche Aufgaben wirklich über staatliche Träger erbracht werden müssen, und welche Leistung effizienter und effektiver über den Markt erbracht werden kann.

Zu den Risiken

Die Veranschlagung im Doppelhaushalt 2002/2003 ist so realistisch als möglich erfolgt. Dennoch bestehen – wie bei jedem Haushaltsentwurf – erhebliche Risiken, sowohl hinsichtlich der Rahmenbedingungen als auch hinsichtlich der Umsetzung beschlossener Konsolidierungsmaßnahmen:

 Die veranschlagte Linie der Personalausgaben setzt voraus, dass bis Herbst diesen Jahres eine Verständigung mit den Gewerkschaften über den Solidarpakt erfolgt ist; der Solidarpakt muss mit bereits in der Veranschlagung berücksichtigten 250 Mio. € zu einer Entlastung der Personalausgaben im Jahre 2003 und mit 500 Mio. € ab dem Jahre 2004 beitragen. Ich will nichts beschönigen: Hier stehen noch schwierige Verhandlungen bevor. Sollte der Solidarpakt nicht zustande kommen, werden stattdessen andere personalkostenentlastende Maßnahmen zum Zuge kommen müssen, die insgesamt eine Entlastung in genau der Höhe des Solidarpakts bewirken.
 Die Ausgaben für die Sozialhilfe und andere Geldleistungsgesetze wurden im vorliegenden Haushaltsentwurf ausgehend vom Ist des Jahres 2001 veranschlagt. Auch hier sind Unwägbarkeiten freilich nicht auszuschließen. Die Ansprüche an die Bewirtschaftung sind unverändert hoch: Eine weitere Explosion der Sozialausgaben, wie wir sie in der Vergangenheit beobachten konnten, muss ausgeschlossen werden. Höhere Effizienz, bessere Kontrolle, wirksamere Prüfdienste und die Eindämmung von Missbrauch sind die Voraussetzungen für eine Beherrschbarkeit der Sozialausgaben. Damit es nicht zu Missverständnissen kommt: Niemandem soll sein berechtigter Anspruch genommen werden. Aber die unberechtigte Inanspruchnahme von Sozialleistungen soll mit aller Schärfe verfolgt werden.
 Hinsichtlich der Museumsinsel ist in der Veranschlagung unterstellt, dass wir den Bund dazu bewegen können, die Investitionen ab dem Jahre 2003 vollständig alleine zu finanzieren. Verhandelt ist dies mit dem Bund jedoch noch nicht. Auch hier bestehen deshalb Risiken.
 Der Entwurf des Doppelhaushalts 2002/2003 enthält Absenkungen der konsumtiven Sachausgaben in Höhe von insgesamt 370 Mio. € gegenüber dem Ist des Jahres 2001 – titelscharf veranschlagt, aber natürlich müssen diese Beträge erst »erwirtschaftet« werden. Das weitergehende Risiko: Eigentlich hätten wir 700 Mio. € erwirtschaften müssen. Damit wir den Zeitpfad bis zum Jahre 2006 einhalten können, damit wir also im Jahre 2006 den angestrebten Primärüberschuss erwirtschaften können, ist es notwendig, die fehlenden 330 Mio. € »nachzuholen«; und zwar dergestalt, dass rechtzeitig – und das muss wohl heißen: noch im Sommer diesen Jahres – die erforderlichen Vorbereitungen getroffen werden, ein entsprechend hohes Absenkungsvolumen mit dem Haushalt 2004 zu realisieren.

Ausblick: Zu den Erfordernissen radikalen Umsteuerns und zu den Alternativen

Es ist häufig genug gesagt worden: Zu der Konsolidierung des Landeshaushalts gibt es keine Alternative. Die Finanzpolitik im Land Berlin muss konsequent darauf gerichtet sein, Handlungsspielräume wieder herzustellen, die gegenwärtig verlorengegangen sind. Das geht nur dadurch, dass der Gürtel enger geschnallt, die Ausgaben in heftigen Schritten abgesenkt werden. Prioritätenbildung wird auch künftig möglich sein; aber nur dadurch, dass wir Ausnahmebereiche – wie zum Beispiel Schule oder Bildung – festlegen, die nicht ganz so hart von den Konsolidierungserfordernissen getroffen werden. Die Finanzierung neuer Programme, das Eingehen neuer Verpflichtungen werden wir uns auf lange Zeit nicht mehr leisten können.

Nur aus eigener Kraft werden wir uns helfen können. Die Notlage, ob verschuldet oder unverschuldet, werden wir im Wesentlichen mit eigenen Anstrengungen abbauen müssen. Das finanzielle »Fitness-Training« wird uns keiner abnehmen; kein anderes Land und auch der Bund nicht werden bereit sein, ihren eigenen Schweiß anstelle von Berlin zu vergießen. Doch am Ende steht der Lohn: Ein »schlankes«, ein handlungsfähiges, ein gestärktes Land Berlin, bereit für die Neugliederung der Länder Berlin und Brandenburg.

Rückfragen:
Claus Guggenberger
Telefon: 90 20 – 41 72
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