Länderfinanzausgleich

Länderfinanzausgleich 2015 - Finanzkraft der Länder und Volumen Finanzausgleich
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Das System des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und der Länderfinanzausgleich als ein Baustein darin haben sich bewährt. Verteilung von Finanzkraft und Angleichung von Finanzkraftunterschieden zwischen den Ländern sind eine Grundbedingung für das Funktionieren des Föderalismus in Deutschland. Der kooperative deutsche Föderalismus ist ein hohes Gut, das es zu bewahren gilt. Mit dem bundesstaatlichen Finanzausgleich wird die fiskalische Seite der Deutschen Einheit gemeistert. Wie stabil und flexibel das Ausgleichssystem ist, zeigte sich auch nach Ausbruch der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008: Länder, die stärker von der Krise betroffen waren, wurden im Länderfinanzausgleich entlastet. Das Volumen des Länderfinanzausgleichs, mit dem die Unterschiede zwischen den Ländern angeglichen werden, betrug für 2005 bis 2014 im Durchschnitt 7,7 Mrd. Euro pro Jahr. Sein durchschnittlicher Anteil an der Finanzkraft der Länder, auf die sich die Angleichung bezieht und die im Durchschnitt 245 Mrd. Euro pro Jahr beträgt, beläuft sich auf etwas über 3 Prozent. Obwohl es also um einen geringen Anteil der Länder-Finanzkraft geht, wird um den Länderfinanzausgleich heftig gestritten. Nicht alle Argumente, die in die Debatte eingebracht werden, halten einer näheren Überprüfung stand. Die folgende Darstellung hilft, zu einer sachlich fundierten Einschätzung des Finanzausgleichs zu gelangen.

Der Länderfinanzausgleich – ein umstrittenes Thema. Worum geht es?

Bildvergrößerung: Die Steuerkraft der Länder
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Nicht alle Länder sind wirtschaftlich gleich stark. Dafür gibt es oft historische Gründe (z.B. die Nachwirkungen der deutschen Teilung) oder Gründe, die in der Wirtschaftsstruktur liegen (z.B. das Wegbrechen der Montanindustrie).

Die Folge: So wie die Wirtschaftskraft streut auch die Steuerkraft der Länder. In Hamburg liegt sie beispielsweise 48 % über dem Länderdurchschnitt, in den neuen Ländern um annähernd 50 % darunter.

Zu den prägenden Elementen des deutschen Föderalismus gehört jedoch auch die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet. Und die Lebensverhältnisse werden nun einmal ganz wesentlich davon mitbestimmt, welche Finanzmittel den Ländern und Gemeinden für die Bereitstellung öffentlicher Leistungen zur Verfügung stehen. Deshalb enthält das Grundgesetz den Auftrag, in einem Finanzausgleich unter den Ländern sicherzustellen, dass die unterschiedliche Finanzkraft angemessen ausgeglichen wird (Art. 107 GG).

Entscheidend ist der Einwohnerbezug: Alle Berechnungen erfolgen auf der Grundlage »pro Einwohner« – für Geber- wie für Nehmerländer. Denn: jeder Einwohner hat einen gleichen Anspruch auf Daseinsvorsorge. Ein möglicherweise bestehender außerordentlicher Bedarf oder außerordentliche Belastungen (beispielsweise aufgrund hoher Arbeitslosigkeit oder einer anpassungsbedürftigen Infrastruktur) spielen im Finanzausgleich keine Rolle.

Sind nach Finanzausgleich alle Länder gleich?

Bildvergrößerung: Verbleibende Einnahmen nach Finanzausgleich 2012/2013 je Einwohner
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Nein. Ein finanzschwaches Land bleibt finanzschwach – auch nach Finanzausgleich.

So, wie umgekehrt ein finanzstarkes Land finanzstark bleibt. Das garantiert das Finanzausgleichsgesetz (siehe auch Frage “Was darf der Finanzausgleich nicht?”).

Bayern beispielsweise standen im Jahre 2013 nach Finanzausgleich 2,4 Milliarden Euro mehr zur Verfügung als bei durchschnittlichem Steueraufkommen. Sachsen hingegen fehlten 600 Millionen Euro am Durchschnitt.

Der Finanzausgleich bewirkt eine Angleichung der Finanzkraft der Länder, aber – anders als sein Name besagt – eben keinen Ausgleich.

Deshalb bestehen trotz Finanzausgleich immer noch beeindruckende Unterschiede in der Einnahmenausstattung der Länder fort.

Die Geberländer verfügen über jährlich 3.874 Euro je Einwohner, das entspricht 104,0 % des Durchschnitts der Flächenländer, sie übertreffen den Durchschnitt um 150 Euro. Der Abstand der drei Geberländer gegenüber den Flächenländern im Westen (ohne NRW) beläuft sich auf 250 Euro je Einwohner. Gegenüber den Flächenländern im Osten beträgt der Abstand sogar 390 Euro je Einwohner! Das ist ein Abstand von 10,5 Prozentpunkten. Diese Zahlen verdeutlichen den erheblichen Abstand zwischen Ländergruppen und einzelnen Ländern, der nach allen Stufen des Finanzausgleichs verbleibt. Es erfolgt somit eine (teilweise) Angleichung, aber keinesfalls ein Ausgleich der Finanzkraft der Länder.

Welche Einnahmen werden im Finanzausgleich berücksichtigt?

Grundsätzlich alle Einnahmen von Ländern und Gemeinden. Im Wesentlichen betrifft das die Steuereinnahmen – wobei die kommunalen Steuereinnahmen derzeit nur zu 64 % berücksichtigt werden.

Unberücksichtigt bleiben Einnahmen, die unerheblich sind, die in allen Ländern in vergleichbarer Höhe anfallen, die Entgelte darstellen oder die nur aufwendig zu ermitteln wären.

Wie hoch darf der Ausgleich unter den Ländern sein?

Das Maßstäbegesetz, auf dem der Finanzausgleich beruht, fordert eine hinreichende Annäherung der Finanzkraft der Länder. Diese ist nach dem Gesetz dann erreicht, wenn die Eigenstaatlichkeit der Länder und ihre Einbindung in die bundesstaatliche Solidargemeinschaft zugleich berücksichtigt sind. Letzthin handelt es sich also um einen Abwägungsprozess.

Der Ausgestaltung des Finanzausgleichs für den Zeitraum 2005 bis 2019 haben alle Länder zugestimmt.

Was darf der Finanzausgleich nicht?

Das Maßstäbegesetz verbietet ausdrücklich, dass die Leistungsfähigkeit der Geberländer entscheidend geschwächt wird.

Ebenso ist eine Nivellierung der Finanzkraft der Länder ausgeschlossen. Das bedeutet: Auch nach Finanzausgleich müssen finanzkraftstärkere Länder höhere Einnahmen aufweisen als der Länderdurchschnitt – und finanzkraftschwächere Länder dementsprechend geringere Einnahmen. Der Finanzausgleich darf auch nicht die Finanzkraftunterschiede zwischen den einzelnen Ländern aufheben. Und schon gar nicht darf er die Finanzkraftreihenfolge unter den Ländern verändern.

Allen diesen Anforderungen wird der gegenwärtige Finanzausgleich gerecht.

Seit wann gibt es den Finanzausgleich?

Bildvergrößerung: Der Finanzausgleich in Deutschland
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Seit 1949 – also seit Bestehen der Bundesrepublik 1. In seiner Geschichte ist er erstaunlich selten substantiell verändert worden, wesentliche Elemente galten von Anfang an. 1995 wurden die ostdeutschen Länder in den Finanzausgleich integriert.

Vier Verfahren wurden bisher vor dem Bundesverfassungsgericht zum Finanzausgleich geführt. Gleich im ersten Verfahren (1952) stellte das Bundesverfassungsgericht fest: In welcher Intensität der Finanzausgleich unter den Ländern ausgeübt wird, sei eine finanzpolitische und keine verfassungsrechtliche Frage; sie entziehe sich mithin der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht.

1 Erstmals geregelt im Gesetz des Wirtschaftsrats zur vorläufigen Regelung der Kriegsfolgelasten im Rechnungsjahr 1949 vom 6. August 1949.

Wie groß ist das Umverteilungsvolumen unter den Ländern?

Bildvergrößerung: Ausgleichsbeträge im Länderfinanzausgleich (LFA) 2005 - 2013
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Überschaubar. Im Jahre 2013 belief sich das Volumen des Finanzausgleichs auf 8,5 Milliarden Euro. Bezogen auf die gesamten Steuereinnahmen von Ländern und Gemeinden (328,5 Milliarden Euro) waren das gerade 2 ½ %, von der Finanzkraft der Länder waren es nur 3 % und machen im langfristigen Durchschnitt lediglich 0,3 % des Bruttoinlandprodukts aus.

Das ist deutlich weniger als das, was 2001 bei Zustimmung aller Länder zum seit 2005 geltenden Länderfinanzausgleich erwartet worden war.

Fazit: Das Volumen des Länderfinanzausgleichs erreichte in keinem Jahr den gemeinsam erwarteten Anteil von 3,84 % an der Finanzkraft der Länder. hr den gemeinsam erwarteten Anteil von 3,84 % an der Finanzkraft der Länder.

Hat das Volumen des Finanzausgleichs zugenommen?

Bildvergrößerung: Das Volumen des Finanzausgleichs 1998 bis 2013
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Nein. In den zurückliegenden 16 Jahren bewegte sich das Volumen des Finanzausgleichs in einem Korridor zwischen 6,6 und knapp 8,5 Milliarden Euro. Der niedrigste Wert wurde 2003 realisiert, die beiden höchsten in den Jahren 2000 und 2013.

Im Jahre 2000 lag das Volumen des Finanzausgleichs bezogen auf die Steuereinnahmen von Ländern und Gemeinden bei 3,7 %, im Jahre 2003 bei 3,2 %, 2008 bei 3,0 % und 2013 bei 2,8 %.

Wer sind die Geberländer, wer die Nehmerländer?

Bildvergrößerung: Geberländer und Nehmerländer im Finanzausgleich pro Einwohner (2013)
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Im Jahre 2013 gab es drei Geberländer: Bayern, Baden-Württemberg und Hessen. Ihnen standen dreizehn Nehmerländer gegenüber. Einige der Nehmerländer nahmen jedoch, gerechnet je Einwohner, nur vergleichsweise kleine Beträge in Anspruch, weil sie sich in der Nähe der durchschnittlichen Finanzkraft der Länder bewegten (Hamburg, Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen). Hamburg übrigens wechselte in der Vergangenheit öfter vom Geber- zum Nehmerland und zurück. In 2014 ist es (wieder) Geberland.

Warum zahlt Bayern gegenwärtig die Hälfte des Finanzausgleichs?

Bildvergrößerung: Anteile der Geberländer am Finanzausgleich
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Das hat vor allem etwas mit der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise zu tun, die sich ab dem Jahre 2009 in den öffentlichen Haushalten niederschlug. In den Jahren 2005 bis 2008 lag der bayerische Anteil am Finanzausgleich bei etwa 30 %. Im Jahre 2009 stieg er dann sprunghaft auf knapp 50 % an (während gleichzeitig das Volumen des Finanzausgleichs von 8,2 auf 6,8 Milliarden Euro fiel).

Bayern kam eben besser durch die Krise als die beiden anderen Geberländer. Anfangs knickte Baden-Württemberg deutlich ein, dann Hessen.

Inzwischen hat sich Baden-Württemberg aber wirtschaftlich wieder erholt und 2013 mit 29 % einen fast gleich hohen Anteil am Länderfinanzausgleich übernommen wie 2008. Dagegen muss Hessen seinen aktuellen Einbruch auf 20 % (von zuvor 30 % im Jahre 2008) erst noch überwinden.

Schon ist aber absehbar, dass der bayerische Anteil am Länderfinanzausgleich wieder zurückgehen wird – sobald Hessen zu alter Finanzkraft zurückfindet.

So wie gerade Baden-Württemberg.

Nicht eine zunehmende Schwäche der Nehmerländer ist also ursächlich für die bayerischen Belastungen, sondern ungleiche Krisenauswirkungen im Kreise der Geberländer.

Wird die Zahl der Geberländer immer kleiner?

Bildvergrößerung: Anteile der einzelnen Geberländer am Finanzausgleich
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Mit finanziell bedeutsamen Beiträgen zum Gesamtvolumen des Finanzausgleichs waren seit 1995 (dem Zeitpunkt des Einbezugs der ostdeutschen Länder in den Finanzausgleich) vier Länder beteiligt: Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen. 1998 trug jedes dieser Länder rund ein Viertel zum Länderfinanzausgleich bei. In den folgenden zehn Jahren fiel jedoch der Anteil Nordrhein-Westfalens auf null. Mit der Folge, dass sich 2008 drei Länder (Baden-Württemberg, Bayern und Hessen) die Lasten im Finanzausgleich teilten – zu jeweils etwa einem Drittel. (Hamburg war sowohl 1998 als auch 2008 mit jeweils rd. 5 % beteiligt.)

Bei der Zahl von drei großen Geberländern wird es auch weiterhin bleiben. Keines dieser drei Länder wird aus dem Kreis der Geberländer ausscheiden. Und sobald Hessen zu alter Finanzkraft zurückgefunden hat, werden die Beiträge zum Finanzausgleich auch wieder gleichmäßig auf alle drei Länder verteilt sein (siehe auch die Frage “Warum zahlt Bayern gegenwärtig die Hälfte des Finanzausgleichs?”).

Auf die Zahl der Geberländer kommt es jedoch gar nicht an. Das ist und bleibt eine Milchmädchenrechnung, denn die Länder sind bekanntlich unterschiedlich groß.

Bildvergrößerung: Der Länderfinanzausgleich nach Einwohnern
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Im Finanzausgleich spielen zwei Größen eine Rolle: die Zahl der Einwohner – und der Abstand der eigenen Finanzkraft je Einwohner zu der des Länderdurchschnitts.

Was aber zeigt der Vergleich der Einwohnerzahlen zwischen Geber- und Nehmerländern?

Lässt man die Länder Hamburg, das mal Geber-, mal Nehmerland ist, sowie Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen – deren Finanzkraft gewöhnlich in unmittelbarer Nähe des Länderdurchschnitts liegt – einmal unberücksichtigt, dann zeigt sich: Die Einwohnerzahlen in Geber- und in Nehmerländern sind annähernd gleich verteilt: Drei große Geberländer mit zusammen 29 Millionen Einwohnern unterstützen elf kleine Nehmerländer mit insgesamt 26 Millionen Einwohnern.

Welchen Betrag zahlt Bayern an Berlin?

Bildvergrößerung: So wird der Finanzausgleich abgewickelt …
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Gar keinen. Im Finanzausgleich fließen – anders, als man es vielleicht erwarten würde – überhaupt keine Zahlungen von einem Land an ein anderes. Die Verrechnung erfolgt vielmehr über die technische Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, allein durch Absenkung oder Erhöhung des Bundesanteils.

Ein Land mit länderdurchschnittlicher Finanzkraft führt (nach Abzug des Gemeindeanteils von 2 %) 53,4 % des örtlichen Aufkommens an den Bund ab; 44,6 % behält es selbst.

Im Falle eines Geberlandes steigt der Anteil des Bundes (im Beispiel auf 71,0 %; das Land behält damit nur 27,0 % als seinen Eigenanteil an der Umsatzsteuer).

Im Falle eines Nehmerlandes ist es umgekehrt: Der Bundesanteil sinkt (im Beispiel auf 20,5 %; der Landesanteil am örtlichen Aufkommen der Umsatzsteuer steigt auf 77,5 %). Wobei auch der Fall auftreten kann, dass der Bund überhaupt keine Abführungen aus einem Land erhält, sondern seinerseits zusätzliche Abschläge zahlt.

Die Verteilung erfolgt in einem vorläufigen Verfahren, das durch quartalsweise Abrechnungen und eine Endabrechnung ergänzt wird.

Oberster Sachwalter des Finanzausgleichs ist also der Bund – sowohl hinsichtlich der gesetzlichen Regelung (Maßstäbegesetz, Finanzausgleichsgesetz) als auch hinsichtlich der praktischen Durchführung (Clearing-Verfahren). Die Finanzministerien und die Rechnungshöfe aller sechzehn Länder begleiten und überprüfen das Verfahren laufend.

Was hat ein Geberland von eigenen Anstrengungen?

Bildvergrößerung: Grenzbelastungen der drei großen Geberländer 2005 bis 2012
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Ein gängiges Vorurteil lautet: Von zusätzlichen Einnahmen habe ein Geberland (fast) nichts. Der Finanzausgleich kassiere weitgehend alles ab.

Überraschend, wie sich dieses Vorurteil hält. Denn schon das Maßstäbegesetz, auf dem der Finanzausgleich beruht, verbietet genau dieses.

Und so sehen die Tatsachen aus: Bayern hat von 2005 bis 2012 ein Steuermehraufkommen von 13,89 Mrd Euro, davon hat es nur 12,0 % abgegeben. Baden-Württemberg hat von 10,41 Mrd Euro Mehraufkommen lediglich 4,4 % abgegeben. Bei Hessen erfolgte im Ergebnis überhaupt keine Abschöpfung des Mehraufkommens, im Gegenteil: die Beiträge im Finanzausgleich verringerten sich sogar. Die Steuereinnahmen wuchsen in Hessen von 2005 bis 2012 um 5,1 Mrd Euro, gleichzeitig wurde Hessen um 279 Mio Euro im Finanzausgleich entlastet. Dieses Beispiel zeigt, wie der Finanzausgleich auch Geberländer gegen eine mögliche Überlastung schützt: Zu den 5,1 Milliarden Euro Steuermehreinnahmen 2005 bis 2012 kamen noch 279 Millionen Euro Entlastung bei Finanzausgleich, die dem Land zur Finanzierung des Haushalts zusätzlich zur Verfügung standen.

Eigenbehalt, Prämie, Deckelung – Maßnahmen zur Stärkung des Eigeninteresses, Verhinderung übermäßiger Belastungen

Bildvergrößerung: Anreizelemente des Finanzausgleichs
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Die vorangehende Seite hat bereits gezeigt: Der Finanzausgleich belässt den Geberländern große Teile ihrer Steuermehreinnahmen. Den Vorwurf, der Finanzausgleich habe nur unzureichende Anreizwirkungen, wird man bei einem tatsächlichen Eigenbehalt zwischen 75 und 90 % nicht wirklich aufrechterhalten können.

Darüber hinaus werden aber auch überdurchschnittliche Steuerzuwächse mit einer Prämie belohnt; hier sieht das Finanzausgleichsgesetz einen Bonus in Höhe von 12 % vor – unabhängig davon, ob es sich um ein Nehmer- oder ein Geberland handelt.

Übrigens: Die höchste Prämie je Einwohner hatte bisher Berlin (2010).

Schließlich werden auch die Geberländer noch einmal zusätzlich gegen eine zu hohe Abschöpfung ihrer Finanzkraft geschützt: Eine Deckelung der Abschöpfung auf 72,5 % der Überschüsse verhindert wirksam eine übermäßige Inanspruchnahme.

Kann das denn gerecht sein? Bayern hat mehr in den Finanzausgleich eingezahlt als erhalten.

Bildvergrößerung: Bayerische Ausgleichsleistungen 2013
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Um dies gleich klarzustellen: Der Finanzausgleich ist keine Pensionskasse, in die man einzahlt, um eines Tages einen schönen Batzen Geld zurückzubekommen.

Vielmehr: Ein Land trägt dann zum Finanzausgleich bei, wenn die Finanzkraft je Einwohner über dem Länderdurchschnitt liegt. Das kann je nach Gegebenheiten auch dauerhaft sein. Hessen und Baden-Württemberg haben seit Bestehen der Bundesrepublik nie etwas aus dem Finanzausgleich erhalten.

Nicht vergessen sollte man auch: Bayern zahlte im Jahre 2013 zwar 4,2 Milliarden Euro in den Finanzausgleich ein; aber davon stammte gut die Hälfte aus sieben Umsatzsteuerpunkten, die der Bund 1995 den Ländern für die Durchführung des Finanzausgleichs überlassen hatte. Die tatsächliche »Belastung« des bayerischen Landeshaushalts ist also gerade mal halb so groß wie es den Anschein hat.

Aber Berlin erhält doch den größten Teil des Finanzausgleichs?

Bildvergrößerung: Horizontale Umverteilung 2013 - Vergleich Berlin und Flächenländer Ost
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Ein beliebter Vorwurf gegen den Finanzausgleich ist, dass vor allem Berlin »profitiere« – denn die Hälfte des Ausgleichsvolumens fließt derzeit an Berlin.

Nur: Die Ausgleichsleistungen, die Berlin erhält, bemessen sich wie bei allen anderen Nehmerländern nach der Einwohnerzahl und dem Abstand zur länderdurchschnittlichen Finanzkraft. Für die Stadtstaaten (und einige schwachbesiedelte Flächenländer) kommt noch die besondere Einwohnerwertung dazu. Darüber hinausgehende Ausgleichselemente gibt es im Finanzausgleich nicht.

So werden etwa die Hauptstadtfunktionen Berlins über direkte Leistungen des Bundes ausgeglichen, die im Hauptstadtfinanzierungsvertrag festgelegt sind. Der Finanzausgleich hat damit nichts zu tun, ebenso wenig wie mit den Belastungen aus der ehemaligen deutschen Teilung; für diese gibt es die Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ).

In der aktuellen politischen Auseinandersetzung um den neu zu regelnden bundesstaatlichen Finanzausgleich taucht mit einiger Beharrlichkeit der (interessengeleitete) Vorschlag auf, Berlin aus dem horizontalen Länderfinanzausgleich (LFA) herauszunehmen und durch den Bund direkt zu finanzieren. Diese Forderung ist aus mehreren Gründen strikt zurückzuweisen:

Eine Bundesfinanzierung für Berlin an Stelle seines Einbezugs in den horizontalen LFA lässt sich weder mit den Hauptstadtaufgaben, dem Umfang der LFA-Zuweisungen an Berlin noch den Wirkungen der Einwohnerwertung begründen.

Die Hauptstadtfunktion spielt wie bereits dargelegt keinerlei Rolle im LFA. Der Umfang der LFA-Zuweisungen an Berlin ist weder absolut noch pro Kopf im Vergleich zu den ostdeutschen Flächenländern außergewöhnlich hoch, wenn beide horizontalen Umverteilungsstufen (Umsatzsteuerausgleich und Länderfinanzausgleich) gemeinsam betrachtet werden (und sachgerechter Weise für Berlin die gewertete Einwohnerzahl verwendet wird).

Nur wenige wissen, dass Sachsen (bei ähnlicher Einwohnerzahl) zusammengenommen absolut und relativ mehr Geld erhält als Berlin. Nur fließt das Geld dort nicht hauptsächlich im Wege des Finanzausgleichs, sondern über den vorgelagerten Umsatzsteuerausgleich. Umsatzsteuerausgleich und Länderfinanzausgleich wirken beide umverteilend, sind beide im Finanzausgleichsgesetz geregelt, nutzen sogar den gleichen Verteilungsweg über die Variation des Bundesanteils an der Umsatzsteuer (siehe oben, S. 11).

Allerdings: Die Zahlen für den Länderfinanzausgleich, bei denen Berlin exponiert dasteht, werden kontrovers diskutiert. Die Zahlen für den Umsatzsteuerausgleich dagegen kennen bislang vor allem Fachleute.

Die besondere Einwohnerwertung für Berlin ist verfassungsgerichtlich bestätigt worden (s. unten). Sie ist aufgrund der unverfügbar vorgegebenen strukturellen Eigenart der Stadtstaaten (Ballungszentren ohne Umland), die zu einem im Vergleich zu Flächenländern höheren (abstrakten) Finanzbedarf pro Kopf führt, geboten. Die besondere Einwohnerwertung verhindert im Falle des finanzkraftstarken Hamburg eine Überabschöpfung, im Falle der finanzkraftschwachen Länder Berlin und Bremen eine unzureichende Auffüllung der Finanzkraft im LFA.

Auch aus der relativen Wirtschafts- und Finanzkraft Berlins lässt sich keine Sonderstellung gegenüber den neuen Ländern herleiten. Berlin liegt bei den einschlägigen Indikatoren (z.B. BIP und Steueraufkommen je Einwohner) sogar vor den ostdeutschen Flächenländern, aber immer noch deutlich unter dem Durchschnitt der westdeutschen Flächenländer. Gesamtstaatlich ist die Forderung nach einer Sonderregelung anachronistisch, weil Bundeszuweisungen für Berlin statt Einbeziehung in den Länderfinanzausgleich ein Schritt zurück in den Status vor der deutschen Einheit wären. Berlin verlöre damit erheblich an Autonomie im bundesstaatlichen Gefüge, was auch die Ländergesamtheit schwächen würde.

Die Sonderregelung wäre zudem finanzverfassungsrechtlich nicht zulässig; einer Verfassungsänderung selbst sind durch Artikel 79 Grundgesetz sehr enge Grenzen gesetzt.

Die besondere Einwohnerwertung.

Es gibt zwei Formen von besonderen Einwohnerwertungen im Finanzausgleich – die für schwachbesiedelte Länder (Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Sachsen-Anhalt) und die für Stadtstaaten (Hamburg, Bremen und Berlin). Die erstgenannte gibt es erst seit 2005, die zweite in dieser Form seit 1958 (mit weit zurückliegenden historischen Vorläufern). Beide Wertungen bewirken, dass die jeweiligen Länder mit einem stärkeren Gewicht in die Berechnung des Finanzausgleichs eingehen.

Dies ist auch so gewollt. Dünnbesiedelte Länder haben einen größeren Aufwand bei der Infrastruktur, Stadtstaaten stellen regelmäßig Leistungen nicht nur für das Umland, sondern auch weit entfernte Regionen bereit. Hinzu kommen ballungsbedingte Mehrausgaben.

Die Berücksichtigung historisch gewachsener, struktureller Eigenarten der Stadtstaaten durch eine besondere Einwohnerwertung hat das Bundesverfassungsgericht wiederholt als zulässig bestätigt. Es handele sich hierbei nicht um die Einstellung von Sonderbedarfen dieser Länder in die Berechnung des Finanzausgleichs, sondern um die Folge einer spezifischen Problematik des deutschen Bundesstaates.

Das Bestehen von Stadtstaaten gehöre zum historischen Bestand der deutschen Staatsentwicklung seit dem 19. Jahrhundert; es sei sachgerecht, diese Andersartigkeit der Stadtstaaten gegenüber den Flächenstaaten im Länderfinanzausgleich zu berücksichtigen. Die Andersartigkeit der Stadtstaaten betreffe nicht etwa nur deren Nachbarländer, sondern alle Glieder des Bundes.

Umfang und Höhe dieser Berücksichtigung dürften allerdings vom Gesetzgeber nicht frei gegriffen werden, sondern müssten sich nach Maßgabe verlässlicher, objektivierbarer Indikatoren als angemessen erweisen – verglichen etwa mit der Wertung der Einwohner einer Durchschnittsgemeinde.

Soweit das Bundesverfassungsgericht.

Die besondere Einwohnerwertung ist letztmalig im Jahre 2001 (im Vorfeld der Festlegungen für den Finanzausgleich 2005 bis 2019) im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen vom Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) überprüft worden. Bayern und Hessen haben den Ergebnissen seinerzeit zugestimmt.

Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass auch im kommunalen Finanzausgleich die Städte regelmäßig nach Gemeindegrößenklassen behandelt werden und ebenfalls eine besondere Einwohnerwertung erhalten. Für die Landeshauptstadt München betrug sie im Jahre 2012 beispielsweise gut 190 %.

Begründet wird diese Einwohnergewichtung von der bayerischen Staatsregierung völlig zu Recht damit, dass “die Gemeinden mit zunehmender Größe mehr Aufgaben, unter anderem auch für das Umland, erbringen (etwa Ausbildung, Kultur, Verkehrsnetz) und auch die Aufgabenerfüllung in einigen Bereichen kostspieliger wird (etwa im sozialen Bereich).

2 Ein Beispiel: Von den 100 000 Studenten an Berliner Universitäten kommen nur 37 % aus Berlin selbst; 13 % stammen aus Bayern, Baden-Württemberg und Hessen. 16 % kommen aus dem Ausland (jeweils auf der Basis des Erwerbs der Hochschulzugangsberechtigung; WS 2011/2012).

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3 Bayerisches Staatsministerium der Finanzen, »Der kommunale Finanzausgleich in Bayern«, Ausgabe Mai 2012, S. 38

Die armen Länder leisten sich Dinge, von denen andere nur träumen können!

In aller Klarheit: Der Ausgleich unter den Ländern füllt lediglich die Einnahmen steuerschwacher Länder auf. Teilweise.

Ein finanzschwaches Land bleibt finanzschwach, auch nach Finanzausgleich. Wie hoch der Bedarf ist, wofür das Geld ausgegeben wird – auf beides nimmt der Finanzausgleich keine Rücksicht. Wer sich etwas Besonderes leistet, bekommt dafür kein Geld von den anderen Ländern.

Die Ausgleichsleistungen sind allein einnahmenorientiert, dienen der Angleichung der unterschiedlichen Finanzkraft. Sie sind daher nicht zweckgebunden und stehen zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs zur Verfügung.

Mit anderen Worten: Jedes Land ist frei, seine Einnahmen nach eigenen Prioritäten auszugeben – auch die aus dem Finanzausgleich. Wie – das entscheidet der Landesgesetzgeber, also das Parlament, auf Vorschlag der Landesregierung.

Und das heißt zugleich auch: Jedes Land muss mit den Einnahmen auskommen, die ihm zur Verfügung stehen. Sobald die Schuldenbremse – für die Länder ab 2020 – definitiv wirkt, gibt es ohnehin keinen Ausweg mehr in die Neuverschuldung. Mehr als das, was in der Kasse ist, kann nicht ausgegeben werden.

Das gilt für alle Länder in gleicher Weise.

Und das heißt: Wer seiner Bevölkerung etwa gute Schulen und unentgeltliche Kitas anbietet, muss sich deshalb an anderer Stelle einschränken. Zum Beispiel beim Straßenausbau oder auch bei der Beamtenbesoldung.

Übrigens: Schon 1952 war von den seinerzeit klagenden Ländern vorgetragen worden, der Finanzausgleich prüfe nicht, ob die Nehmerländer ihre Steuern sorgsam einzögen und ihre Ausgaben sparsam bewirtschafteten. Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Vorwurf seinerzeit als unberechtigt zurückgewiesen.

Wer aber sorgt dafür, dass die Länder ihre Haushalte in Ordnung bringen?

Bildvergrößerung: Sanierungsverfahren nach § 5 Stabilitätsratsgesetz
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Mit der Föderalismusreform II, die 2009 in Kraft trat, wurde ein abgestimmter Katalog finanzpolitischer Instrumente eingeführt – Zielrichtung: eine sichere Umsetzung der Haushaltskonsolidierung, die Vermeidung weiterer Haushaltsnotlagen durch übermäßige Verschuldung und die Einhaltung der Schuldenbremse, die den Ländern (von Ausnahmefällen abgesehen) ab 2020 eine Neuverschuldung verbietet.

  • Dem neu eingeführten Stabilitätsrat obliegt die laufende Haushaltsüberwachung von Bund und Ländern.
  • Die Länder berichten dem Stabilitätsrat jährlich über die Entwicklung bestimmter Haushaltskennziffern zur aktuellen Haushaltslage, über die Einhaltung der Kreditaufnahmegrenzen sowie die voraussichtliche Entwicklung bei Zugrundelegung standardisierter Annahmen (Standardprojektion).
  • Bei Überschreiten bestimmter Schwellenwerte leitet der Stabilitätsrat eine Prüfung ein, ob der betreffenden Gebietskörperschaft eine Haushaltsnotlage droht. Gleiches gilt, wenn die Standardprojektion keine zufriedenstellenden Ergebnisse zeigt.
  • Stellt der Stabilitätsrat eine drohende Haushaltsnotlage fest, vereinbart er mit der betreffenden Gebietskörperschaft ein in der Regel fünfjähriges Sanierungsprogramm. Dieses Sanierungsprogramm legt fest, wie die Nettokreditaufnahme im Sanierungszeitraum abzusenken ist und welche Maßnahmen dazu umzusetzen sind.
  • Zweimal jährlich – im April und im September – berichten die betreffenden Gebietskörperschaften über die Umsetzung der Maßnahmen und den voraussichtlichen Erfolg ihrer Konsolidierungsanstrengungen. Falls erforderlich, sind sie verpflichtet, weitere Maßnahmen zu benennen, um den angestrebten Konsolidierungserfolg sicherzustellen.

Derzeit gibt es vier Sanierungsländer. Die mit dem Stabilitätsrat abgeschlossenen Sanierungsprogramme umfassen den Zeitraum 2012 bis 2016.

Aber: Anstrengen müssen sich natürlich alle Länder, um die Schuldenbremse ab 2020 einzuhalten. Nur einigen wenigen Ländern gelingt dies aus dem Stand.

Und warum kommen manche Länder derzeit mit ihrem Geld nicht aus?

Bildvergrößerung: Ausgabenzuwächse je Einwohner zwischen 2003 und 20131
Bild: SenFin

Das zeigt ein Blick auf die Zuwachsraten der Ausgaben. Die streuen unter den Ländern – zwischen 7,6 % und 31,7 %. Wohlgemerkt, für einen Zeitraum von zehn Jahren. Da verläuft sich mancher Sondereffekt, der für ein einzelnes Jahr Bedeutung gehabt haben mag.

Deshalb wird man sich dort im Einzelfall kaum auf außerordentliche Finanzierungserfordernisse berufen können.

Auf eine Gesamtbetrachtung kommt es an …

Bildvergrößerung: Finanzströme im Bundesstaat (Auszug)
Bild: SenFin

Die Beziehungen zwischen dem Bund und den Ländern wie auch den Ländern untereinander beschränken sich nicht auf die Steuerverteilung. Vielmehr gibt es eine Vielzahl von Finanzierungsflüssen, darunter

  • Gemeinschaftsaufgaben (u.a. Agrarstruktur und Küstenschutz, Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur),
  • Finanzhilfen (u.a. Investitionshilfen für Seehäfen, Städtebauförderung, Leistungen nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz),
  • Geldleistungsgesetze des Bundes (u.a. Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, Kosten der Unterkunft, Wohngeld, Leistungen nach dem BAföG),
  • Hochschulpakt, Exzellenzinitiative für Spitzenforschung an Hochschulen,
  • Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs,
  • diverse Förderprogramme des Bundes (u.a. Innovationsförderung), Sonderprogramme der Kreditanstalt für Wiederaufbau (u.a. Wohnraummodernisierungs- und Wohneigentumsprogramme),
  • Subventionen für einzelne Wirtschaftsbereiche (Steinkohlebergbau),
  • Umlage nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG), landwirtschaftliche Sozialpolitik,
  • Investitionen des Bundes in Bundesfernstraßen/Bundesautobahnen, Schienenwege und Bundeswasserstraßen.

Alle diese Finanzierungszuflüsse haben, ebenso wie Beschaffungen des Bundes, unterschiedliche Verteilungswirkungen, weil sie sich nicht gleichmäßig (d.h. einwohnerbezogen) auf die Länder verteilen. Hinzu treten die spezifischen Wirkungen von Steuervergünstigungen, die ebenfalls nicht regional gleichmäßig wirken, darunter die Umsatzsteuervergünstigungen für Bergbahnen und Hoteliers, die Investitionszulage oder Steuerermäßigungen für die Land- und Forstwirtschaft.

In diesem diffizilen Geflecht ist es leicht, den Überblick zu verlieren.

Am Anfang einer Neuregelung der föderalen Finanzbeziehungen muss daher eine Bestandsaufnahme stehen, die über die heutigen Finanzströme und ihre Verteilungswirkungen Auskunft gibt. Erst im Gesamtkontext lässt sich beurteilen, ob die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse gewahrt ist.

Unternehmensverlagerungen nach 1945

Bildvergrößerung: Unternehmensverlagerungen aus Berlin nach 1945
Bild: SenFin

Zu den historischen Gründen unterschiedlicher Steuerkraft gehören unter anderem die Nachwirkungen der deutschen Teilung. Diese sind bis heute nicht umfassend aufgearbeitet.

Ein Teilaspekt lässt sich jedoch aufzeigen: die Unternehmensverlagerungen (bzw. Verlagerung von Unternehmenssitzen) aus Berlin als unmittelbarer Folge der deutschen Teilung. “Klett’s Spezialliste der verlagerten und sitzverlegten Betriebe” geht von 2 000 Firmen aus, die in den unmittelbaren Nachkriegsjahren von Berlin in das Bundesgebiet wechselten; davon sind rd. 900 (Stand 1950) namentlich in der “Spezialliste” nachgewiesen.

Hiervon sind nur wenige wieder nach Berlin zurückgekehrt. Die anderen tragen heute zur Wirtschaftskraft jener Länder bei, in denen sie ihre neuen Firmensitze und Produktionsstätten begründet haben.

^Stand Januar 2015 Daten: Zentrale Datenstelle der Landesfinanzminister, Statistisches Bundesamt, Bundesministerium der Finanzen^