Drucksache - 1893/XVIII  

Die Bezirksverordnetenversammlung weist die Beanstandung des Bezirksamtes zum Beschluss der Bezirksverordnetenversammlung vom 22.06.2011 zur Drucksache 1860/XVIII zurück und fordert über das Bezirksamt, eine Entscheidung durch die Bezirksaufsichtsbehörde gem. § 18 Satz 2 BezVG einzuholen.

Die Bezirksverordnetenversammlung beschließt folgende Stellungnahme:

I.

Rechtmäßigkeit des BVV-Beschlusses 1860/XVIII
 

Der BVV-Beschluss zur Drucksache 1860/XVIII ist rechtmäßig. Der Beschluss ist nicht abwägungsfehlerhaft. Das Bezirksamt ist gehalten, den Beschluss gemäß § 12 Absatz 3 BezVG umzusetzen.

II.

§ 7 LHO - Allgemeine Vorschrift der Landeshaushaltsordnung

Das Bezirksamt weist daraufhin, dass der § 7 Absatz 1 LHO und die dazu gehörige Ausführungsvorschrift für die Bezirke verbindlich ist.

Richtig daran ist, dass § 7 zu den allgemeinen Grundsätzen der Landeshaushaltsordnung gehört. In diesem Zusammenhang ist die Frage aufzuwerfen, inwieweit die ursprünglich geplante Maßnahme des Bezirksamtes bereits die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit erfüllt hat und inwieweit eine angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchung gem. § 7 Absatz 2 LHO durchgeführt worden ist.

Das Bezirksamt betont in seiner Beanstandung, dass der Bezirksverordnetenversammlung kein irgendwie gearteter Spielraum zustehe, von den Grundsätzen des § 7 LHO abzuweichen. Tatsächlich hat die Bezirksverordnetenversammlung nie eine solche Behauptung aufgestellt. Die Bezirksverordnetenversammlung hat mit ihren Beschlüssen die notwendigen Korrekturen angebracht, die dem Nutzungsverhalten im Park entsprechen und eine wirtschaftliche und sparsame Mittelverwendung überhaupt erst sicherstellt. Hierzu wird auch auf die umfangreiche Begründung zur Drucksache 1860 sowie die Antwort auf die Kleine Anfrage, Nummer 547, verwiesen.

III.

§ 7 LHO: Bezirksamt verletzt Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

Zu der Planung des Bezirksamts und den Grundsätzen gem. § 7 Absatz 1 LHO im Einzelnen:

Das Bezirksamt hat die Bezirksverordnetenversammlung im Vorfeld über die geplante Baumaßnahme nur unzureichend informiert. Am 27.09.2010 teilte das Bezirksamt dem Ausschuss Natur, Umwelt und Verkehr unter dem Tagesordnungspunkt „Bericht aus der Verwaltung“ mit:

„Bereich Neubau: Im Heinrich-Lassen-Park besteht Wegebaubedarf. So gilt es, das Wegesystem der tatsächlichen Nutzung anzupassen, wie sie sich durch einen Trampelpfad und Radfahrverkehr praktisch darstellt. Die Arbeiten beschränken sich in diesem Jahr auf den Bereich nahe der Belziger Straße. Das Auftragsvolumen wird auf ca. 75 TEUR geschätzt. Eine Fortsetzung der Wegebauarbeiten im östlichen Parkabschnitt ist für 2011 beabsichtigt.“

Es stellt sich die Frage, warum dem zuständigen Ausschuss, diese völlig verkürzte und in ihrer

Darstellung der Kosten unzutreffende Aussage vermittelt wurde, statt die zu diesem Zeitpunkt schon vorhandene Planung für den 1. Bauabschnitt vorzustellen und zumindest Hinweise auf einen beabsichtigten zweiten und dritten Bauabschnitt zu geben. In diesem Fall hätte der Ausschuss mit Sicherheit die Baumaßnahme vor ihrem Beginn gestoppt. Oder gab es zu diesem Zeitpunkt noch keine vollständige Planung? Wie ließe sich das dann mit den Grundsätzen der LHO in Einklang bringen?

Bezogen auf den Grundsatz der Sparsamkeit hätte das Bezirksamt vor Baubeginn die Gesamtkosten der Maßnahme abschätzen müssen. Stattdessen wurde die „zu erfüllende“ Aufgabe  (vgl. AV Absatz 2 zu § 7 LHO) um einen neuen Containerstandort und einen Müllsammelbehälter erweitert. Die Wegeplanung ist überdimensioniert angelegt worden. Die Notwendigkeit der vom Bezirksamt geplanten Wegeführung erschließt sich nicht. Für die Aufgaben zur Bewirtschaftung der Parkanlage und des Spielplatzes war und ist eine solche Wegeplanung unverhältnismäßig großzügig angelegt worden. Die gesamte Maßnahmeplanung hatte den Anschein, als wenn das Wegesystem eben nicht der tatsächlichen Nutzung angepasst werden sollte, sondern zu allererst einen optimalen Zugang zum Park für die Bewirtschaftungsfahrzeuge erfüllen sollte. Dafür spricht auch aus Sicht des Bezirksamts, dass von vornherein eine Asphaltierung als Wegebelag ausgewählt wurde, obwohl eine Betonpflasterung (z.B. „Herbstlaub“, 200 mm x 200 mm x 60 mm) keine höheren Kosten, dafür aber einen höheren ökologischen Nutzen mit sich gebracht hätte.

Bezogen auf den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ist zunächst unklar, nach welchem der beiden Wirtschaftlichkeitsprinzipien das Bezirksamt selbst vorgehen wollte. Nach dem Ergiebigkeitsprinzip (mit einem bestimmten Einsatz von Mitteln das bestmögliche Ergebnis zu erzielen) hätte das Bezirksamt zunächst das zur Verfügung stehende Budget selbst definieren müssen. Das am 27.09.2010 angekündigte Auftragsvolumen (75 TEUR) bedeutete jedenfalls schon für den 1. Bauabschnitt eine deutliche Unterfinanzierung, da die Gesamtkosten des 1. Bauabschnittes mehr als 200 TEUR betragen, wobei die anteiligen Bausicherungskosten den geringsten Teil der Mehrkosten ausmachen. Die Kosten für den 2. und 3. Bauabschnitt sind dabei noch unklar. Das Bezirksamt kann sie nicht beziffern, die Finanzierung ist ungesichert und ein Zeitraum für die Durchführung der Maßnahmen wurde mit 2012 oder 2013 nur äußerst vage angegeben. Schätzungen gehen von Gesamtkosten im Bereich von 500 – 600 TEUR aus. Dieser Grundsatz kann also vom Bezirksamt nicht verfolgt worden sein.

Nach dem Sparsamkeitsprinzip (ein bestimmtes Ergebnis mit möglichst geringem Einsatz von Mitteln zu erzielen) hätte das Ergebnis (die zu erfüllende Aufgabe) klar definiert sein müssen. Ursprünglich wurde hierbei die Anpassung der Wegefühung an das Nutzerverhalten als Wegebaubedarf angeführt (s.o.), um später die Aufgabe um einen neuen Containerstandort und einen unterirdischen Müllsammelbehälter zu erweitern. Auch ist unklar, wie das Sparsamkeitsprinzip eingehalten werden soll, wenn das angestrebte Ergebnis im Laufe der Planung erweitert wird.

IV.

§ 7 Absatz 2, Satz 1 LHO vom Bezirksamt nicht eingehalten

Es ist also offensichtlich, dass das Bezirksamt bereits bei der ursprünglichen Planung die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht ausreichend berücksichtigt hat. Dies kommt auch dadurch zum Ausdruck, dass § 7 Absatz 2 LHO vom Bezirksamt nicht eingehalten wurde.

In § 7 Absatz 2, Satz 1 LHO ist ausgeführt:

„Für alle wirksamen Maßnahmen sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen.“

Die Ausführungsvorschriften der Landeshaushaltsordnung zu § 7 LHO umschreiben die Erforderlichkeit wie folgt:

„Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind Instrumente zur Umsetzung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Es ist zwischen einzel- und gesamtwirtschaftlichen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu unterscheiden.

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind bei allen Maßnahmen durchzuführen. Sie sind daher bei der Planung neuer Maßnahmen einschließlich der Änderung bereits laufender Maßnahmen (Planungsphase) sowie während der Durchführung (im Rahmen einer begleitenden Erfolgskontrolle) und nach Abschluss von Maßnahmen (im Rahmen einer abschließenden Erfolgskontrolle) vorzunehmen.“

Die Ausführungsvorschriften zu § 7 LHO enthalten im Weiteren konkrete Vorgaben zu Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen. Enthalten sein müssen demnach mindestens: eine Analyse der Ausgangslage und des Handlungsbedarfs, Ziele, Prioritätsvorstellungen und mögliche Zielkonflikte, relevante Lösungsmöglichkeiten und deren Kosten und Nutzen sowie die finanziellen Auswirkungen auf den Haushalt insgesamt.

Die Bezirksverordnetenversammlung musste bis zur Sitzung im Mai 2011 warten, bis das Bezirksamt endlich eine Kostenschätzung mit groben Mengenangaben (ohne Preise) vorgelegt hatte. Zuvor argumentierte das Bezirksamt nur mit absoluten Werten. Das Leistungsverzeichnis wurde dann in einer nicht-öffentlichen Sitzung den Bezirksverordneten erläutert. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind der BVV bis heute nicht vorgelegt worden.

Mit der Beanstandung des BVV-Beschlusses 1860/XVIII wird vom Bezirksamt der Versuch unternommen, die fehlende Wirtschaftlichkeit der eigenen Gesamtmaßnahme zu verschleiern.

V.

Notwendige Aufgabe: wetterfeste Instandsetzung und kein Neubau

Nur aus diesem Kontext heraus sind die Beschlusslagen der Bezirksverordnetenversammlung zu verstehen. Mit der Aufforderung an das Bezirksamt, die alte Wegeführung wieder aufzunehmen, hat die Bezirksverordnetenversammlung die tatsächlich notwendige Aufgabe in den Mittelpunkt gestellt. Der „Wegebaubedarf“ bestand somit zunächst nur darin, eine wetterfeste Grundlage für die gesamte Wegstrecke von der Belziger Straße bis zur Hauptstraße zu schaffen. Dafür hätte zunächst eine Instandsetzung des Weges ausgereicht. Um den Anforderungen für Menschen mit Behinderungen gerecht zu werden (die Stellungnahme der Beauftragten für Menschen mit Behinderungen hat das Bezirksamt erst nach Aufforderung durch die Bezirksverordnetenversammlung eingeholt), ist dann eine Betonpflasterung als mögliche weitere Anforderung hinzugekommen. Nach den Ausführungen der Beauftragten für Menschen mit Behinderung erfüllt aber auch ein wassergebundener Weg die Bedingungen für die Nutzung durch Menschen mit Behinderung, vorausgesetzt der Bezirk kommt seiner lfd. Instandhaltungspflicht nach. Letztere wurde aber aufgrund des geringen Budgets im Bereich der Unterhaltung von Grünanlagen nie durchgeführt.

Die Gesamtkosten für einen durchgängigen Wegebau hätten somit leicht geschätzt und eine entsprechende Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (z.B. durch eine Kostenvergleichsrechnung oder Angebotsvergleiche) durchgeführt werden können. Die Maßnahme wäre klar definiert gewesen und die Grundsätze gemäß § 7 LHO wären eingehalten worden.

VI.

Haushalterischer Schaden

Stattdessen hat das Bezirksamt einen intakten Weg – entlang des Spielplatzes - zurückbauen lassen und mit dem 1. Bauabschnitt den Bereich der Senke im mittleren Teil des Parks gar nicht erreicht. Hier besteht aber nach Aussage des Bezirksamtes der größte Handlungsbedarf, da hier die Wege bei schlechtem Wetter „vermatscht“ und schwer zugänglich werden.

Wenn sich zudem der Einsatz der Haushaltsmittel auf die Herstellung eines durchgängigen wetterfesten Wegebau beschränkt hätte, wären auch die zahlreichen Ausgleichsmaßnahmen in der Vegetation gar nicht notwendig gewesen. Möglicherweise ist demzufolge ein haushalterischer Schaden bereits durch den Rückbau des ursprünglichen Weges und die zahlreichen Ausgleichsmaßnahmen in der Vegetation durch das Bezirksamt entstanden, weil der Mitteleinsatz sich nicht auf den notwendigen Umfang beschränkt hat.

Auch hinsichtlich der Beschlusslage durch die BVV, die ursprüngliche Wegeführung wieder aufzunehmen und damit den Rückbau eines Teilstücks des neuen Weges in Kauf zu nehmen, entsteht möglicherweise ein haushalterischer Schaden, dessen Anspruch aber ins Leere geht, weil die Gesamtherstellungskosten sich hierdurch nicht wesentlich erhöhen. Da die BVV beabsichtigt, die Baumaßnahme nach dem 1. Bauabschnitt nicht entsprechend den Vorstellungen des Bezirksamtes fortzuführen, bleiben dem Bezirk dabei Kosten von mindestens 300.000 EUR erspart. Der Beschluss der BVV ist somit geeignet, das unwirtschaftliche Vorgehen des Bezirksamts zu stoppen, um weiteren finanziellen Schaden für den Bezirk zu verhindern.

VII.

Rückbau des neuen Weges notwendig -

günstigere Unterhaltung für die Zukunft

Da die Unterhaltung von Grünflächen kostengünstiger ist, wird ein Rückbau des Weges allerdings dazu führen, dass zukünftig sehr viel weniger Haushaltsmittel für den baulichen Unterhalt des Weges aufzubringen sind. Insofern trägt der Rückbau zu einer zukünftigen Einsparung von Haushaltsmitteln bei.

Das Bezirksamt führt aus, dass der von der Bezirksverordnetenversammlung geforderte Zustand unschwer auch durch den Einsatz von 0,00 € hätte erreicht werden können. Das Bezirksamt gesteht damit ein, dass es einen völlig intakten Parkweg abgerissen hat, der augenscheinlich des selbst bezifferten Sanierungsaufwandes von 0,00 € den bisherigen Bewirtschaftungserfordernissen entspricht. Demnach liegt durch den Bau des neuen Weges gerade keine sparsame Haushaltsführung seitens des Bezirksamtes vor, da das bestimmte Ergebnis auch ohne den Einsatz zusätzlicher Mittel (die hier für den neuen Wegebau aufgewendet worden sind und werden sollten) hätte erreicht werden können. Denn eine Stellungnahme dahingehend, dass die geplante Maßnahme entsprechend dem BVV-Beschluss die Ziele des Bezirksamtes nicht hätte erreichen können, existiert nicht.

Stattdessen wird mit der Beibehaltung des neuen Weges ein nachhaltiger Qualitätsverlust erzeugt, da eine größer zusammenhängende Spiel- und Liegewiese in seinem sonnigen Teil bestand. Der neue Weg zerschneidet diese Fläche. Es ist abwegig, dies als Konturierung zu bezeichnen. Der Park wird in seinem Wesen eher deformiert.

Die Wegeführung entlang des Spielplatzes macht die neue Wegeführung quer durch den Park mehr als entbehrlich, weil damit alle notwendigen Wegebeziehungen auf der östlichen Seite hergestellt werden (Anbindung an die Belziger Straße und Zugang zum Spielplatz).

In jedem Fall ist eine unversiegelte Fläche gegenüber einer wie auch immer gearteten versiegelten Fläche von höherem ökologischem Nutzen. Ein Rückbau bedeutet also mehr unversiegelte Fläche in Form von Rasen und ist - wie oben ausgeführt - günstiger in der Unterhaltung als eine bauliche Fläche.

Das Bezirksamt kam zu der Behauptung, dass der BVV-Beschluss 1860/XVIII nicht stimmig sei, da in der Begründung im Gegensatz zur Beschlusslage mit einer modifizierten Wegeführung argumentiert werde. Dem Bezirksamt ist hier entgangen, dass der Beharrungsbeschluss der BVV an diesem Punkt in der Tat modifiziert wurde, was auch in den Beschlusstext Aufnahme gefunden hat: „In Abweichung hiervon kann aus Kostengründen und unter Berücksichtigung der Stellungnahme der bezirklichen Beauftragten für Menschen mit Behinderung die Wahl des Wegebelags auf ein Betonpflaster fallen und der Weg entlang des Spielplatzes etwas schmaler als der ursprüngliche Weg angelegt werden." Dem Bezirksamt sollte damit die Möglichkeit gegeben werden, zwischen einer wassergebundenen Wegedecke und dem Betonpflaster auswählen zu können.

Hiermit wurde u.a. die Stellungnahme der bezirklichen Beauftragten für Menschen mit Behinderungen sowie die Kostenschätzung mit Mengen und Preisen des Bezirksamtes berücksichtigt, welche der BVV zum Zeitpunkt der Beschlussfassung zur Drucksache 1751/XVIII noch nicht vorlagen.

Das Argument des Bezirksamtes, dass durch die veränderte Planung die Rasenfläche kompensiert wird, ist insoweit nicht zutreffend, als dass es sich um zusätzliche Maßnahmen handelt, die auch dann ihre zusätzliche Wirkung erzielen, wenn der Weg zurückgbaut wird. Demzufolge handelt es sich nicht um eine Kompensation, sondern um eine verbesserte Planung. Eine Kompensation käme zum Tragen, wenn die Rasenfläche als wirklicher Ausgleich zum neuen Weg angelegt worden wäre.

VIII.

Unvereinbarkeit der Beanstandung mit Vollzug der Drucksache 1638/XVIII

Die BVV fasste auf ihrer Sitzung am 17. November 2010 folgenden Beschluss (1638/XVIII):

„Das Bezirksamt wird ersucht, mit sofortiger Wirkung einen Baustopp der Umbaumaßnahmen im Heinrich-Lassen-Park zu beschließen. Der Baustopp soll mindestens bis zur Vorstellung der Planung und den daraus folgenden Maßnahmen im Umwelt-, Natur- und Verkehrsausschuss am 22.11.2010 gelten“.

Der Baustopp wurde vollzogen. Seit dem Baustopp haben keine Wegearbeiten im Lassenpark mehr stattgefunden. Das Bezirksamt hätte - ihren eigenen Maßstäben zu § 7 LHO entsprechend – bereits die Drucksache 1638/XVIII beanstanden müssen. Denn der Baustopp führt – isoliert betrachtet wie die Rückbaukosten des neuen Weges – zu Mehrkosten durch die Baustellensicherung und zu Zeitverlust.

Die Bezirksverordnetenversammlung teilt diese Auffassung des Bezirksamts zu isolierten Mehrkosten nicht, weil die Mehrkosten der Baustellensicherung sowie der Rückbaukosten des neuen Weges zu anderen Gesamtkosten führen.

Ähnlich stellt sich der Sachverhalt zur Drucksache 1751/XVIII dar, auf die der beanstandete Beschluss aufbaut. Nach der lfd. Kommentierung zum Bezirksverwaltungsgesetz soll das Bezirksamt aus Gründen der Rechtssicherheit auch Ersuchen beanstanden, die nach seiner Auffassung rechtswidrig sind. Dies hat das Bezirksamt nicht getan, so dass selbst bei der Beanstandungspraxis durch das Bezirksamt bei vergleichbaren Sachverhalten unterschiedliche Maßstäbe angelegt wurden. Dies lässt den Rückschluss zu, dass der Beanstandung der Drucksache 1860/XVIII eher politische als rechtliche Motive zu Grunde liegen.

IX.

Fachliche Erwägungen vom Bezirksamt einseitig gewichtet

Die vom Bezirksamt angeführten fachlichen Erwägungen sind vom Bezirksamt selbst genannt worden: Nutzerinteressen, Sicherheitsaspekte, Aspekte der Bewirtschaftung und finanzielle Aspekte. Die Aspekte der Bewirtschaftung haben gegenüber den Nutzerinteressen und den finanziellen Aspekten eine solch dominante Rolle eingenommen, dass eine Korrektur unabdingbar war. Demzufolge geht es auch weniger um die Verdeutlichung selbst, sondern darum, den Umstand der einseitigen Gewichtung durch das Bezirksamt in den Vordergrund zu rücken. Die Planung ist vom Bezirksamt selbst mehrfach überarbeitet worden. Demzufolge musste es schon einräumen, die Nutzerinteressen falsch gewichtet zu haben.

Stattdessen hat die Bezirksverordnetenversammlung die Interessen des vom Bezirksamt durchgeführten Runden Tisches gebündelt und zu einem Beschlussantrag zusammengefasst. Wenn jetzt das Bezirksamt behauptet, dabei seien nur die Interessen einer einzigen Bürgerinitiative aufgegriffen worden, so ist dies eine grobe Falschdarstellung. Es war der Vorschlag eines Anwohners und Bezirksverordneten der SPD-Fraktion, der das Herzstück des Kompromissvorschlages ausgemacht hat, nämlich die alte Wegeführung entlang des Spielplatzes wieder aufzunehmen und den neuen Weg zurückzubauen, um den sonnigen Teil der Spiel- und Liegewiese zusammenhängend zu erhalten.

Dieser Vorschlag wurde von den anwesenden Anwohner/innen einhellig begrüßt. Dazu gehörten auch Anwohner/innen, die zunächst noch einen dritten Vorschlag eingebracht hatten. Es ist also geradezu surreal, wenn das Bezirksamt behauptet, die Bezirksverordnetenversammlung hätte Forderungen einer einzelnen Bürgerinitiative kritiklos übernommen. Dem Bezirksamt ist sehr wohl bekannt, dass die Forderung der Bürgerinitiative darin bestand, dass sämtliche Maßnahmen zurückgebaut und die alte Wegeführung mit dem ursprünglichen Wegebelag komplett wiederhergestellt werden sollten. Diese Forderung findet sich in der Beschlusslage der BVV nicht wieder. Richtig hebt das Bezirksamt in seiner Beanstandung hervor, dass ein Teilstück zurückgebaut werden soll.

Vielmehr muss sich das Bezirksamt fragen lassen, warum es nicht selbst die Bürgerinnen und Bürger zur Gestaltung des Parks eingeladen und vor Beginn der Maßnahme befragt hat.

Wenn das Bezirksamt darauf abstellt, dass vor der Baumaßnahme der Park mit seinem Gestaltungsangebot möglicherweise potenzielle Nutzer nicht erreicht hat, muss die Frage erlaubt sein, welche Nutzer denn mit dem „neuen“ Angebot eines überdimensionierten Wegebaus nicht mehr einverstanden sind und wegbleiben werden.

Der Bauzustand des Heinrich-Lassen-Parks ist jedenfalls für die Bevölkerung eine Zumutung, der auch dann angehalten hätte, wenn die ursprüngliche Planung des Bezirksamtes umgesetzt worden wäre, weil der Bau an sich bereits mehrere Monate Bauzeit erforderlich gemacht hätte. Zusätzlich plant das Bezirksamt weitere Baustellen und damit Nutzungseinschränkungen durch den 2. und 3. Bauabschnitt in den Jahren 2012 und 2013. Auch aus diesem Aspekt ist der Planung durch die BVV der Vorzug zu geben.

Das Bezirksamt ist gefordert, den neuen Wegebau zurückzunehmen und den BVV-Beschluss endlich zügig und vollständig umzusetzen.