Drucksache - 0641/XIX  

Vorlage - zur Kenntnisnahme - vom 31. Oktober 2013, als 1. Zwischenbericht gewertet

Die Abwägungsgerechtigkeit des Paragrafen 1 Abs. 3 (Erforderlichkeit) und 1 Abs. 7 (private und öffentliche Belange) des Baugesetzbuchs (BauGB) sind zentrale Ansprüche des Bundesgesetzgebers an den Planer.

Das Gebot der gerechten Abwägung ist verletzt, wenn

1. eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet (Abwägungsausfall),
2. in die Abwägung die Belange nicht eingestellt werden, die hätten eingestellt werden müssen (Abwägungsdefizit)
3. die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird (Abwägungsfehleinschätzung) und
4. der Ausgleich zwischen den öffentlichen und privaten Belange in einer einseitigen Weise vorgenommen wird, der zu einer objektiven Gewichtung außer Verhältnis steht.

Rechtlicher Hintergrund dieser Ausdifferenzierung ist Artikel 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG); jede Eigentumsbeschränkung ist verfassungsrechtlich zu begründen. Die Bauleitplanung konkretisiert zudem die Sozialbindung des Eigentums nach Artikel 14 Abs. 2 GG.

In § 1 Abs. 3 Baugesetzbuch (BauGB) ist zudem folgendes geregelt: "Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist." Dieser Grundsatz enthält nicht nur die Ermächtigung zum Aufstellen raumbedeutsamer Planungen, sondern auch die Pflicht, dies zu tun, wenn es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung notwendig ist (sog. Planungspflicht).

Ein Beschluss, der die verfassungsrechtlich normierte "Erforderlichkeit" einschränkt, also die städtebaulichen Notwendigkeiten hierarchisch gliedern soll, ist unzulässig. Es muss dem Bezirksamt Spandau im Rahmen seiner Zuständigkeiten z. B. möglich sein, Bebauungspläne zur Sicherung der städtebaulichen Struktur der Spandauer Altstadt und damit Regelung der Zulässigkeit von Vergnügungsstätten (Entwurf zum Bebauungsplan VIII-B 10) oder für eine Jugendfreizeiteinrichtung vorrangig zu bearbeiten. Die Forderung, Geschosswohnungsbau vorrangig betreiben zu wollen, lässt zudem § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB außer Betracht (Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung etc.), da die Wohnbedürfnisse einer Bevölkerungsgruppe kategorisch priorisiert werden; die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung erschöpfen sich eben nicht nur in einem Wohnungsmarktsegment. Es kann sogar städtebaulich geboten sein, im Übergang zum unbebauten Außenraum oder am Rand von Fauna-Flora-Habitatgebieten oder aus Gründen der Erhaltung oder Schaffung sozial stabiler Bewohnerstrukturen gerade keinen Geschosswohnungsbau zu fördern. Gleichwohl wären auch solche Wohnungsbauprojekte erforderlich.

Insbesondere ist festzustellen, dass die Durchsetzung "sozial verträglicher Mieten" die Aufgabe der Wohnraumförderung (Wohnraumfördergesetz) ist und nicht die des Baugesetzbuchs. Diese allgemeinpolitische und soziale Aufgabe kann nicht unter dem Deckmantel eines Bebauungsplans, begleitet mit Verträgen, auf private Bauherren übertragen werden. Unzulässig ist es mithin, sowohl ein knappes Wohnraumangebot als auch die sozialpolitische Erwägung, den durchschnittlichen Mietpreis senken zu wollen, als Gründe für eine städtebaulich erforderliche Planung anzuführen. Im Ergebnis bieten auch § 1 Abs. 5 und 6 BauGB keine Anknüpfungspunkte dafür, die soziale Aufgabe der Wohnraumförderung auf private Bauherren zu übertragen. Aufgabe der Bauleitplanung ist es vielmehr, die flächenhaften Voraussetzungen zur Verwirklichung von wohnraumpolitischen Zielen zu schaffen.

Ob jedoch im Hinblick auf die sozialgerechte Bodennutzung städtebauliche Missstände bestehen oder drohen, die ein bauleitplanerisches Eingreifen erforderlich machen, lässt sich in der Regel nicht alleine anhand des jeweiligen Bebauungsplangebiets beurteilen. In der Regel wird das Bebauungsplangebiet zu kleinteilig sein. Hierzu ist vielmehr die jeweilige Umgebung zu erforschen und die behaupteten städtebaulichen Missstände sind qualitativ und quantitativ zu belegen. Zum Beispiel wäre zu prüfen, ob es zu Verdrängungsprozessen Vorort kommt, inklusive einer Folgebewertung, und ob nicht doch auch bezahlbarer Wohnraum in der Nachbarschaft vorhanden ist. Die Überlegung, ob gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse zu berücksichtigen sind (§ 1 Abs. Abs. 6 Nr. 1 BauGB) stellt sich in diesem Zusammenhang nicht. Unter dieser Begrifflichkeit versteht die herrschende Rechtsmeinung vielmehr die Belichtung von Gebäuden, die Zugänglichkeit von Grundstücken, das konfliktträchtige Nebeneinander von Nutzungsarten, das Einwirken von Immissionen auf die Grundstücke etc. Um die Abwägungsentscheidung auf rechtsstaatliche Basis zu stellen, wird der Plangeber also regelmäßig städtebauliche Fachgutachten zur Entwicklung der Bevölkerungsstrukturen beauftragen müssen, mit denen die umfangreichen Belastungen der Bauherren zu belegen sind. Denn immerhin werden dem Bauherrn vielfältige Kosten als Folge der Wohnraumentwicklung auferlegt. Hierzu gehört der Ausgleich von Eingriffen in Boden, Natur und Landschaft, Maßnahmen zum Artenschutz, Bereitstellung der Erschließung und weitere Beteiligungen an Infrastrukturmaßnahmen (z.B. Kinderspielplatz, Kita, Schule).

Beim Abschluss städtebaulicher Verträge ist mithin die grundrechtskonforme Abwägung des Bebauungsplans maßgeblich. Der städtebauliche Vertrag darf jedoch auch nicht die verfassungsgemäßen Grenzen überschreiten: So muss die Leistung, zu der sich der Bauherr verpflichtet, in einem sachlichen, städtebaulichen Zusammenhang mit der geforderten Leistung stehen und sie muss angemessen sein. Das Kopplungsverbot ist genauso zu beachten wie das Verbot, Forderungen zu erheben, obwohl der Bauherr einen Anspruch auf Genehmigung bzw. Teilgenehmigung hat. Unzulässig wäre zudem, Regelungen im Vertrag zu vereinbaren, die auf eine reine Abschöpfung der Bodenwertsteigerung abzielen. Insoweit sind die Belastungsgrenze und der Angemessenheitsgrundsatz grenzbildend.

Der Bauherr ist nicht gehindert, selbst in Erwartung eines fehlerhaften Vertrags diesen zu schließen. Er ist auch nicht gehindert, den Vertrag erst im Rahmen der Umsetzung seines Bauvorhabens anzufechten und die Nichtigkeit oder zumindest Teilnichtigkeit gemäß Verwaltungsverfahrensgesetz gerichtlich feststellen zu lassen. Sollten die Regelungen des städtebaulichen Vertrags abwägungsrelevant sein, was zumeist der Fall ist, und werden Verstöße gegen vorgenannte Grundsätze, die hier nicht vollständig genannt sind, gerichtlich festgestellt, ist auch der Bebauungsplan mit allen seinen Rechtsfolgen für den Bezirk unwirksam. Im negativsten Fall wäre ein Bauvorhaben errichtet und die Kosten der technischen und sozialen Infrastrukturmaßnahmen würden von der Allgemeinheit, also aus dem Bezirkshaushalt, zu tragen sein.

Fazit: Der Bauherr kann nur dann per städtebaulichen Vertrag zu Maßnahmen der sozialgerechten Bodennutzung verpflichtet werden, wenn der Plangeber damit städtebauliche Ziele verfolgt. Es genügt nicht, allgemeine sozialpolitische Wohnraumförderungsziele umsetzen zu wollen. Der Plangeber muss konkret darlegen, dass und mit Blick auf welches Stadtgebiet negative städtebauliche Folgen drohen und dass diese mit dem städtebaulichen Vertrag verhindert werden können. Eine Stadtplanung, die davon ausginge, dass im Land Berlin unterschiedslos von Lage, Größe und Ausstattung/örtlicher Identität eines Baugebiets eine durch die Miethöhe gesteuerte "soziale Mischung" erreicht werden müsse, wäre abwägungsfehlerhaft. Das Anwaltsbüro Gaßner, Groth, Siederer & Coll. in Verbindung mit der Ingenieursozietät Reck, Wiek & Dr. Schwenk hat zudem klargestellt, dass, neben den aufgezeigten Tücken und Hürden, die geforderten "sozial verträglichen Mieten und Kontingente für benachteiligte Personengruppen" eine enorme Steigerung des Bodenrichtwerts verlangt, die nur an ausgewählten Innenstadtlagen erzielt werden kann, regelmäßig jedoch nicht in den Außenbezirken. Anders stellt sich die Situation dar, wenn der Wohnungsbau öffentlich gefördert wird.

Der Bebauungsplan und sein begleitender städtebaulicher Vertrag ist jedenfalls kein Instrument, gesamtgesellschaftliche Defizite ausgleichen zu wollen. Er ist vielmehr ein örtlich begrenztes Instrument, die städtebauliche Entwicklung und Ordnung zu lenken, wobei die öffentlichen und privaten Belange gerecht gegeneinander und untereinander abzuwägen sind.

Berlin-Spandau, den 26.04.2015

Das Bezirksamt

Kleebank              Röding

Bezirksbürgermeister              Bezirksstadtrat

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